I OSK 2727/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 558/15 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 558/15 oddalił skargę Rady Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2015 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S. Wojewoda przywołał treść § 1 uchwały, z którego wynika, że od [...] lutego 2015 r. ustala się następującą sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S.: 1) Publiczne Samorządowe Przedszkole w S.; 2) Oddziały Przedszkolne w Szkole Podstawowej w J. Zdaniem organu, uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.o." Zgodnie z tym przepisem, rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. Do sieci powinny należeć wszystkie przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach, a także inne formy wychowania przedszkolnego prowadzonego przez gminę. Badana uchwała warunku tego nie spełnia, ponieważ w dacie jej podjęcia na terenie Gminy S. funkcjonował oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w S., który nie został uwzględniony w sieci ustalonej uchwałą. Okoliczność, że w Szkole Podstawowej w S. prowadzony jest oddział przedszkolny wynika ze statutu szkoły. Powyższe potwierdza również arkusz organizacji Szkoły Podstawowej w S. na rok szkolny 2014/2015. Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwałą nr [...] również z [...] lutego 2015 r. Rada Gminy S. z dniem [...] lutego 2015 r. założyła Publiczne Samorządowe Przedszkole w S. z siedzibą w tym samym budynku, gdzie funkcjonuje szkoła podstawowa z oddziałami przedszkolnymi. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr [...] r. z [...] lutego 2015 r. w ten sposób, że do § 1 uchwały dodano ust. 5 o następującym brzmieniu: "z dniem założenia Przedszkola dzieci realizujące obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziale szkolnym w S. kontynuować będą realizację tego obowiązku w Przedszkolu Samorządowym w S.". Organ nadzorczy podniósł, że likwidacja oddziału przedszkolnego powoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły, w której funkcjonuje ten oddział i stanowi w istocie przekształcenie szkoły. Proces likwidacji oddziału przedszkolnego musi zatem odbywać się z odpowiednim zastosowaniem przepisów art. 59 ust. 1-5 i art. 58 u.s.o. Przekształcenie szkoły może nastąpić wyłącznie z końcem roku szkolnego, z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.s.o., obejmującej m.in. zawiadomienie o zamiarze likwidacji właściwych osób (rodziców uczniów) i organów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Gmina S. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 14a ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1-5 i art. 58 u.s.o. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z art. 14 ust. 3 u.s.o. wynika, iż dziecko może odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu bądź w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Z przepisu tego rada gminy wywiodła swoje uprawnienie do utworzenia przedszkola w ciągu roku szkolnego. Zarzut zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, że likwidacja oddziału przedszkolnego stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o. jest zatem błędny i nieuzasadniony. Skarżąca podniosła, że z przepisu art. 14 ust. 3 u.s.o. wynika, że prowadzenie oddziału przedszkolnego jest zadaniem dodatkowym, wykraczającym poza organizację i funkcjonowanie szkoły. Zauważyła również, że art. 61 u.s.o. stanowi, że struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I-VI, nie ma tutaj wymienionego oddziału przedszkolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu działania Rady Gminy w S. zmierzają do przekształcenia szkoły. Z odpowiedniego stosowania przepisów art. 59 ust. 1-5 i art. 58 u.s.o. wynika, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o terminie przekształcenia szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Wojewoda podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącej, przepis art. 14 ust. 3 u.s.o. nie daje podstawy do utworzenia w miejsce oddziału przedszkolnego w szkole - nowej jednostki, jaką jest przedszkole samorządowe. Z przepisu tego wynika, że zadaniem gminy jest zapewnienie możliwości wypełnienia obowiązku przedszkolnego. Wybór form organizacyjnych umożliwiających realizację tego obowiązku należy do decyzji gminy. Odnosząc się do zarzutu, że oddziały przedszkolne funkcjonują "dodatkowo" w szkołach, Wojewoda podkreślił, że oddziały takie istniejące w szkołach, nie są wyodrębnionymi, samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie z § 5 ust. 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MEN", w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Dla oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej nie tworzy się przy tym oddzielnego statutu, przepisy takie umieszcza się w statucie szkoły podstawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 czerwca 2015 r. skargę oddalił. Sąd wskazał, że z przepisu art. 14a ust. 1 u.s.o., który stanowił podstawę prawną uchwały z [...] lutego 2015 r., wynika, że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zgodnie z art. 14a ust. 2 u.s.o., sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego powinna zapewniać wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gminy możliwość spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3. Droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub do publicznej innej formy wychowania przedszkolnego nie powinna przekraczać 3 km. Przepis art. 14 ust. 3 u.s.o. stanowi, że dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że do sieci powinny należeć wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminy. Przedmiot uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkolnej obejmuje ustalenie nazw i adresów publicznych przedszkoli, szkół prowadzących oddziały przedszkolne oraz innych form wychowania przedszkolnego, jeżeli zgodnie z art. 14a ust. 1a u.s.o. i na warunkach tam wskazanych uzupełniają one sieć szkolną. Analiza przepisu art. 14a ust. 1 u.s.o. prowadzi do wniosku, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie, a nie placówki, które mogą zostać utworzone w przyszłości. Uchwała w sprawie ustalenia sieci przedszkolnej w niniejszej sprawie nie uwzględniła natomiast istniejącego w dacie jej podjęcia oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w S. Z § 16 ust. 3 Statutu Szkoły Podstawowej w S. (k-113 akt adm.) bezspornie wynika, że w szkole prowadzony jest oddział przedszkolny realizujący program wychowania przedszkolnego. Okoliczność funkcjonowania jednego oddziału przedszkolnego potwierdza również "arkusz organizacji Szkoły Podstawowej w S. na rok szkolny 2014/2015" (k-69 akt adm.). W uchwale o ustaleniu sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, w ramach sieci, ujęto natomiast Przedszkole Samorządowe w S. Z akt sprawy wynika jednak, że Przedszkole to zostało utworzone uchwałą Rady Gminy S. z [...] lutego 2015 r. nr [...] z dniem [...] lutego 2015 r. Ustalono, że będzie mieć ono siedzibę w tym samym budynku, w którym funkcjonuje szkoła podstawowa z oddziałem przedszkolnym. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą nr [...] r. z [...] lutego 2015 r. w ten sposób, że do § 1 uchwały dodano ust. 5 o następującym brzmieniu: "z dniem założenia Przedszkola dzieci realizujące obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziale szkolnym w S. kontynuować będą realizację tego obowiązku w Przedszkolu Samorządowym w S.". Przedszkole Samorządowe w S. w rzeczywistości nie istniało zatem i nie funkcjonowało w dacie podjęcia uchwały z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Z § 1 uchwały nr [...] wynika wyraźnie, że przedszkole to zakłada się z dniem [...] lutego 2015 r. W uchwale, której nieważność stwierdził Wojewoda, ustalono sieć przedszkoli na przyszłość – od dnia [...] lutego 2015 r. i ujęto w niej przedszkole, które w dacie podjęcia uchwały nie istniało. Nie uwzględniono natomiast oddziału przedszkolnego w Publicznej Samorządowej Szkole Podstawowej w S. Treść uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych ewidentnie wskazuje na to, że istnienie sieci uzależnione jest od zdarzeń przyszłych i niepewnych, a mianowicie: 1) skutecznej prawnie likwidacji oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w S.; 2) prawnie skutecznego utworzenia Przedszkola Samorządowego w S.; 3) transferu dzieci i nauczycieli z oddziału przedszkolnego do Przedszkola Samorządowego w S. Skoro jednak publiczne samorządowe przedszkole de facto nie istniało w dacie podjęcia uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkoli, tj. w dniu [...] lutego 2015 r., to nie mogło zostać ujęte w sieci przedszkoli, ponieważ sieć tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] był zobowiązany do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro kwestionowana uchwała narusza przepis art. 14a ust. 1 u.s.o. Skargę kasacyjną od wyroku z 9 czerwca 2015 r. wniosła Gmina S., reprezentowana przez r.pr. J. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) przez niezastosowanie tego przepisu w sposób właściwy; 2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie w wyroku faktu, że organ nadzoru zamiast stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy S. w części, stwierdził jej nieważność w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając uchwałę z [...] lutego 2015 r. nr [...] Gmina S. wypełniła swoją delegację ustawową zawartą w art. 14a ust. 1 u.s.o., wskazując wszystkie oddziały przedszkolne i przedszkola funkcjonujące na terenie Gminy S. Z kolei organ nadzoru, kwestionując zasadność wskazania w uchwale Publicznego Samorządowego Przedszkola w S., stwierdził nieważność całej uchwały, również w zakresie, w którym wskazano na Oddziały Przedszkolne w Szkole Podstawowej w J., co do których uchwała była prawidłowa. W tej sytuacji zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji, naruszył przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. Sąd uznając zasadność rozstrzygnięcia Wojewody, naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane podstawy kasacyjne sprowadzały się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Choć zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., którym stwierdzono w całości nieważność uchwały Rady Gminy S. z [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S., w sytuacji gdy zarzuty organu nadzoru dotyczyły jedynie Publicznego Samorządowego Przedszkola w S. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ nadzoru powinien był stwierdzić nieważność ww. uchwały jedynie w części, tj. w zakresie w pkt 1. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałą Rady Gminy S. z [...] lutego 2015 r. ustalono od [...] lutego 2015 r. następującą sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez ww. Gminę: 1) Publiczne Samorządowe Przedszkole w S.; 2) Oddziały Przedszkolne w Szkole Podstawowej w J. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, przy tak skonstruowanej uchwale brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności jedynie w części dotyczącej Publicznego Samorządowego Przedszkola w S. Zgodzić się wprawdzie należy z twierdzeniem, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części dotkniętej wadą kwalifikowaną, jednak dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14, wyrok WSA w Lublinie z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 198/15). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Kontrolowana uchwała z [...] lutego 2015 r. dotyczyła bowiem ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę, a zatem powinna uwzględniać wszystkie placówki istniejące na jej terenie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały jedynie w części dotyczącej jednej placówki, byłoby zatem niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy w dniu podjęcia uchwały na terenie gminy funkcjonowały dwie takie placówki (tj. Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej w S. i Oddziały Przedszkolne w Szkole Podstawowej w J.), a nie jedna. Z tego względu obie placówki powinny zostać ujęte w uchwale wydanej w trybie art. 14a ust. 1 u.s.o. Pominięcie natomiast jednej z nich (w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lutego 2015 r. w zakresie pkt 1) i uwzględnienie jedynie drugiej, skutkowałoby niewywiązaniem się przez organ z realizacji obowiązków wynikających z art. 14a ust. 2 u.s.o. Reasumując wskazać należy, że brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru uchwały w części, bowiem, jak wskazano powyżej, pozostała jej część nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji skutecznie naruszenia przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.