II SA/Ol 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 29 marca 2022 r., nr XLI/252/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rozogi uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Rozogi (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), w dniu 29 marca 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.") podjęła uchwałę nr XLI/252/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rozogi uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach (dalej jako: "Uchwała"). Skargę na powyższą Uchwałą wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez wskazanie w § 1 Uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewiduje taki ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej i może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu, a także poprzez niewskazanie w § 1 Uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "strażakowi ochotnikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", co stanowi niedoprecyzowanie podmiotu, któremu ekwiwalent przysługuje, a co wynika z delegacji ustawowej. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że zapis § 1 Uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach, nie zaś "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", jest niezgodny z przepisami u.o.s.p. i może przyczynić się do ograniczenia należnego ekwiwalentu do świadczenia jednorazowego, związanego z samym wzięciem udziału (np. w akcji ratowniczej), bez uwzględnienia czasu działania. Wskazano, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób ścisły, literalny. Działanie wbrew przywołanym zasadom stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musi stwierdzeniem nieważności aktu. Skarżący zauważył również, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej" jako o podmiocie, któremu przysługuje wypłata ekwiwalentu w wysokości określonej w uchwale gminy. Tym samym, podmiot, któremu należy się ekwiwalent pieniężny został dokładnie wskazany. Natomiast w zaskarżonej Uchwale nie wskazano komu konkretnie przysługuje ekwiwalent pieniężny, naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona Uchwała nie reguluje w sposób precyzyjny zapisu wynikającej z ustawy kompetencyjnej. Jest to o tyle istotne, że w działaniach ratunkowych, czy szkoleniach może zdarzyć się, że będą uczestniczyć osoby nie będące w strukturach OSP, a tym bardziej nie będące strażakami ratownikami. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że wykonując Uchwałę od początku jej obowiązywania, ustalone w niej stawki były stosowane jako stawki godzinowe - od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Jednocześnie wskazano, że uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, wywoła negatywny skutek, jakim będzie uchylenie podstawy prawnej wypłaconych już wcześniej strażakom ekwiwalentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Prokuratora we wniesionej skardze (k. 5 akt sądowych), zaś organ w przepisanym terminie nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rozogi uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Z brzmienia powyższego przepisu u.o.s.p. wyraźnie wynika, że ekwiwalent ten ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach. Zatem ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Zasadnie zatem podniósł skarżący, że zakwestionowany przepis Uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Słusznie również wskazał Prokurator, że w zaskarżonej Uchwale nie określono konkretnie podmiotu, któremu przysługuje przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z treści § 1 Uchwały wynika, że ekwiwalent przysługuje "za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty", a zatem każdemu, kto bierze udział w wymienionych działaniach. Natomiast art. 15 ust. 1 u.o.s.p. 2 stanowi, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny przysługuje "strażakowi ratownikowi OSP", który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zgodnie zaś z art. 8 u.o.s.p. do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych - zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP". Brak dokładnego wskazania podmiotu, któremu przysługuje przedmiotowy ekwiwalent pieniężny, stwarza możliwość różnego interpretowania takiego zapisu, a w konsekwencji modyfikację regulacji ustawowych. Przepisy zaskarżonej Uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Należy zatem stwierdzić, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 1 Uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania jakiemu podmiotowi przysługuje ekwiwalent, jak i co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA). Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, gdyż bez § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji i nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.