II SA/Ke 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 10 czerwca 2014r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wznowionym postępowaniu p o s t a n a w i a : zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia 10 czerwca 2014r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 grudnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji tego organu, utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 grudnia 2003r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2012r. ww. Spółka domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 4 lutego 2010r. o odmowie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W tym zakresie strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, który dotyczył wykładni w zakresie charakteru "zaskarżonych" norm prawa krajowego, a konkretnie przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h. Orzeczenie to, zdaniem Spółki, ma istotny wpływ na treść ww. decyzji ostatecznej, gdyż przepisy, w oparciu o które zostało wydane to rozstrzygnięcie, były przepisami technicznymi – a zatem powinny zostać notyfikowane – czego nie uczyniono. W rezultacie przepisy u.g.h. należy uznać za nieobowiązujące i nieskuteczne wobec osób fizycznych i prawnych, a wydane w oparciu o nie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej – wobec czego powinny zostać uchylone. Uzasadniając podjętą decyzję Dyrektor Izby Celnej powołał się na treść art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej "u.g.h." i stwierdził że obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jak wynika bowiem z art. 138 u.g.h. zezwolenia, o jakich mowa w art. 129 nie mogą być przedłużane. W tym zakresie organ podkreślił, że dopóki nie nastąpi uchylenie u.g.h. to brak jest podstaw do tego, aby podważać jej moc obowiązującą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. sp. z o.o. zarzuciła decyzji z dnia 10 czerwca 2013r. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007r. zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009r. nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art.2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. Konstytucji RP – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów u.g.h., która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w Dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 grudnia 2012r. w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy P.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 ustawy P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W ocenie Sądu przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów u.g.h., który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z powyższym odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Istotne jest i to, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013r., P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie. Końcowo zaznaczyć trzeba, że przedstawiony powyżej pogląd o zasadności zawieszania postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach, które – tak jak niniejsza – dotyczą opisanej problematyki stosowania u.g.h., podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 lipca 2014r. o sygn. akt II GZ 401/14 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Dodatkowo, w powołanym orzeczeniu trafnie zakwestionowano argumentację (identyczną do podnoszonej przez skarżącą w niniejszej sprawie) że na mocy wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 przepisy u.g.h. jako nienotyfikowane we właściwym czasie do Komisji Europejskiej są bezskuteczne i z tego powodu nie mogą być zastosowane w polskim porządku prawnym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "twierdzenie to jest chybione i wynika z niezrozumienia istoty powyższego wyroku. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że do sądu krajowego należy ustalenie czy zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów". Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.