II SA/Ke 623/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 października 2024 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 15 października 2024 r. [...], po rozpatrzeniu wspólnego odwołania J. P. i T. T. oraz odrębnego odwołania [...] sp. z o.o. w K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 22 lipca 2024 r., którą nakazano [...] Spółce z o.o. w K. , wykonanie rozbiórki placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego w zachodniej części działek nr ewid. [...] i [...], bezpośrednio przy południowej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w K., poprzez usunięcie zainstalowanych na tym placu urządzeń zabawowych, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pełnomocnik W. K. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania działek o nr [...] i [...] położonych w K. poprzez urządzenie na ich części placu zabaw oraz lokalizacji tego placu zabaw w zbyt bliskiej odległości od parkingu oraz od okien budynku przy ul. [...]. Po wszczęciu postępowania inspektorzy organu I instancji dokonali 4 czerwca 2024 r. oględzin, w czasie których stwierdzono, że w zachodniej części działek nr ewid. [...] i [...], bezpośrednio przy południowej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w K., urządzony został plac zabaw dla dzieci, ogrodzony ogrodzeniem metalowym panelowym na metalowych słupkach. Na placu zabaw zainstalowane są urządzenia zabawowe dla dzieci, tj. piaskownica, plastikowy zamek ze zjeżdżalniami, 2 huśtawki z bocianim gniazdem na metalowej konstrukcji, plastikowy domek, mała plastikowa zjeżdżalnia, mały plastikowy zamek, plastikowe ławeczki ze stolikiem, domek gospodarczy na sprzęty, ławka i kosz na śmieci. Nawierzchnia placu zabaw jest w części utwardzona, na pozostałej części jest teren zielony. Teren placu zabaw przylega od strony wschodniej do utwardzonego placu, na którym znajduje się 7 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Odległość ogrodzenia placu zabaw od chodnika ulicy [...] wynosi około 3,0 m, natomiast od krawędzi jezdni tej ulicy kształtuje się w granicach od około 9,3 m do około 9,6 m. Ponadto ustalono, że inwestorem wykonanego placu zabaw jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., prowadząca przedszkole niepubliczne. Spółka korzysta z lokalu usługowego na parterze budynku przy ul. [...] na podstawie umowy dzierżawy, z której wynika, że na ww. gruncie może ona zlokalizować plac zabaw oraz parking. Dalej organ odwoławczy nie zgodził się z zaprezentowanym przez strony postępowania poglądem, że w niniejszej sprawie wykonano "ogródek zabawowy", który nie może być traktowany jako miejsce określane mianem "placu zabaw", a w konsekwencji nie mogą tu znaleźć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poglądowi temu przeczą bowiem zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym m.in. protokół z kontroli stanu technicznego przedszkola z 3 listopada 2023 r. (w pkt. 7 odnoszący się do placu zabaw), protokół z 16 lutego 2024 r. z okresowego rocznego podstawowego przeglądu technicznego wyposażenia i nawierzchni placu zabaw, czy też dokumentacja placu zabaw, dostarczona w ramach realizacji umowy zawartej 24 października 2022 r. Dlatego trafny jest wywód organu pierwszej instancji, że w sprawie mamy do czynienia z placem zabaw dla dzieci, którego legalna definicja nie istnieje, a jego realizacja nie wymagała, w okolicznościach tej sprawy, uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy. To jednak nie zwalniało inwestora z obowiązku wykonywania robót budowlanych zgodnie z przepisami, w tym w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. Organ II instancji również zaznaczył, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2024 r. (tekst jedn. Dz. U.2022.1225 ze zm.) dalej zwanym: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 1028/09), odległości placu zabaw od stanowisk postojowych, linii rozgraniczających ulicę oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wyznaczył w odniesieniu do linii metalowego ogrodzenia, umiejscowionego przy placu zabaw dla dzieci. W tym przypadku organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, że w realiach niniejszej sprawy właściwe jest oparcie się na powszechnie akceptowanym aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych i odniesienie norm odległościowych do poszczególnych elementów (zabawek) składających się na plac zabaw (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1183/17). Zauważył też, że problematyczna jest kwestia odległości przedmiotowego placu zabaw dla dzieci od linii rozgraniczających ulicę. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie precyzują bowiem, czy pod pojęciem ulicy należy rozumieć drogi publiczne. Natomiast w realiach niniejszej sprawy przyjąć należy, ze względu na zasadniczą kwestię dla prawodawcy, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom, że normy odległościowe należy odnosić do krawędzi jezdni. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że pomiędzy jezdnią, a poszczególnymi elementami (zabawkami) składającymi się na plac zabaw istnieją: metalowe ogrodzenie, podwójny pas zieleni oraz chodnik. W związku z powyższym konieczne jest dokonanie przez organ pierwszej instancji dodatkowych szczegółowych ustaleń i pomiarów w tym zakresie, zwłaszcza w odniesieniu do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (załączonych do pisma strony postępowania z 8 lipca 2024 r.), tj. protokołu z 3 listopada 2023 r. z kontroli stanu technicznego przedszkola, protokołu z 16 lutego 2024 r. z okresowego rocznego podstawowego przeglądu technicznego wyposażenia i nawierzchni placu zabaw oraz umowy zawartej 24 października 2022 r. pomiędzy wykonawcą a [...] sp. z o.o. w K. wraz z dokumentacją placu zabaw, z których wynika, że plac zabaw został wykonany zgodnie z prawem budowlanym. Organ II instancji także dodał, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 136 kpa z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, W. K., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 kpa w związku z § 40 ust. 3 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, - § 40 ust. 3 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że odległość placu zabaw od stanowisk postojowych, linii rozgraniczających ulicę oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy obliczać od poszczególnych elementów (zabawek) składających się na plac zabaw, a nie od ogrodzenia placu zabaw, - § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że odległości placu zabaw od linii rozgraniczającej ulicę należy obliczać od krawędzi jezdni, a nie od linii rozgraniczającej drogę. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że wykładnia pojęcia placu zabaw w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolita, widoczna jest bowiem różnica co do wpływu ogrodzenia placu zabaw na możliwość sytuowania go zgodnie z normami budowlanymi. Przedstawiając poglądy zawarte w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2010 r., II SA/Łd 1028/09, NSA z 7 października 2015 r. II OSK 306/14, WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1183/17, WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2023 r. II SA/Ke 173/23, wnoszący sprzeciw uznał, że odległość placu zabaw od stanowisk postojowych, linii rozgraniczających ulicę oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi winna być liczona od granic placu zabaw wyznaczonych zakresem normalnego korzystania z wszystkich elementów placu zabaw (zabawek), często pokrywającym się z ogrodzeniem placu zabaw, chyba że ogrodzenie okala teren znacznie szerszy aniżeli ten niezbędny do normalnego korzystania z placu zabaw. Zdaniem strony, wykładnia językowa § 40 ust. 3 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sprzeciwia się obliczaniu odległości placu zabaw od stanowisk postojowych, od linii rozgraniczających ulicę oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi do poszczególnych elementów (zabawek) składających się na plac zabaw. We wskazanych przepisach jest bowiem mowa o odległości placu zabaw od innych obiektów, a nie o odległości poszczególnych elementów tworzących plac zabaw od innych obiektów. Gdyby wolą ustawodawcy było liczenie odległości placu zabaw od poszczególnych jego elementów, to nic nie stało na przeszkodzie takiemu określeniu sposobu jej liczenia. Wnoszący sprzeciw także stwierdził, że odległość placu zabaw od linii rozgraniczającej ulicę należy liczyć od linii rozgraniczające ulicę rozumianą jako drogę publiczną. Wynika to z § 4 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, a ponadto w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma mowy o jezdni lecz o ulicy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie tego przepisu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024.935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz art. 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a więc czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2017, str. 448). W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja, którą ŚWINB w Kielcach uchylił decyzję organu I instancji nakazującą wykonanie rozbiórki placu zabaw dla dzieci poprzez usunięcie zainstalowanych na tym placu urządzeń zabawowych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było zakwestionowanie przyjętej przez organ I instancji definicji placu zabaw oraz sposobu wyznaczenia odległości placu zabaw od stanowisk postojowych, linii rozgraniczających ulicę oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie PINB dla Miasta Kielce, kierując się wyrokiem WSA w Łodzi z 19 marca 2010 r. II SA/Łd 1028/09, w którym wskazano, że placem zabaw będzie obszar obejmujący zbiór wszystkich elementów zespołu modułowego (zabawek), który został wyodrębniony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia, powyższe odległości wyznaczył w odniesieniu do linii metalowego ogrodzenia, umiejscowionego przy będącym przedmiotem niniejszego postępowania, placu zabaw. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że w niniejszej sprawie należy się oprzeć na tej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która nakazuje odniesienie norm odległościowych do poszczególnych elementów (zabawek) składających się na plac zabaw (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1183/17). Ponadto Inspektor Wojewódzki nie zgodził się z organem I instancji, że odległości placu zabaw od linii rozgraniczających ulicę należy w niniejszej sprawie liczyć od zewnętrznej krawędzi chodnika. W tym zakresie wywiódł, że ponieważ pomiędzy jezdnią, a poszczególnymi elementami (zabawkami) składającymi się na plac zabaw znajduje się metalowe ogrodzenie, podwójny pas zieleni oraz chodnik, to normy odległościowe należy odnosić do krawędzi jezdni. Odnosząc się do takich poglądów należy zauważyć, że zapatrywanie organu II instancji nie mogło być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. p.p.s.a., a także wynikły ze specyfiki postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postępowania w sprawie placu zabaw. Dokonanie przez sąd administracyjny materialnoprawnej oceny poglądów wyrażonych w sprawie przez organ II instancji, pozbawiłoby podmioty mające interes prawny w postępowaniu w sprawie placu zabaw (w tym strony, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji), a nie mogące brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, możliwości kwestionowania oceny prawnej na temat wykładni prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania przyjętych przez sąd administracyjny, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie mogło więc być przedmiotem oceny Sądu, czy istotnie organ II instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie odległość winna być liczona od każdego elementu (zabawki) składających się na plac zabaw, a nie od ogrodzenia placu zabaw. Podobnie nie mogła być przedmiotem badania kwestia interpretacji w stanie faktycznym niniejszej sprawy pojęcia linii rozgraniczających ulicę, co wiązałoby się z wykładnia § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przyjęcie przez organ II instancji odmiennych poglądów co do definicji placu zabaw, a w konsekwencji również odmiennych wymogów odległościowych dla placu zabaw wskazuje, że zakres nieprzeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego istotnie uniemożliwiał – bez jego ponownego przeprowadzenia w znacznym zakresie - rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W szczególności konieczne jest dokonanie pomiarów, z których wynikałyby odległości od poszczególnych zabawek składających się na plac zabaw do linii rozgraniczających ulicę (do krawędzi jezdni), do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do parkingu. W oparciu o te pomiary organ będzie mógł wydać nową decyzję. Taki zakres niezbędnych, zdaniem organu II instancji, ustaleń faktycznych powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś wyczerpuje dyspozycję normy art. 138 § 2 k.p.a. pozwalającej na wydanie decyzji kasacyjnej. Przeprowadzenie wspomnianego postępowania i dokonanie stosownych ustaleń przez organ II instancji niewątpliwie naruszałoby przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania, przez co nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego przez ten organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wyjaśnić, że nie mogły one doprowadzić do jego uwzględnienia. Jak już bowiem wyżej wspomniano w niniejszej sprawie, ze względu na wskazaną wyżej ograniczoną kognicję sądu administracyjnego rozpatrującego sprzeciw, nie mogło dojść do podważenia poglądów organu II instancji czy też do wiążącej oceny tych poglądów. Będzie to natomiast możliwe w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji organu odwoławczego, o ile taka decyzja zapadnie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.