II SA/Ke 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010r. sprawy ze skargi B.B. na uchwałę Radzie Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007r. nr VII/64/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność par. 7 ust. 5 pkt 7 zdanie drugie zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała określona w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Rady Miejskiej w Busku-Zdroju na rzecz B.B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr VII/64/2007 z dnia 26 czerwca 2007r. Rada Miejska w Busku-Zdroju działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz cześci wsi Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów. W § 1 pkt 1 uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój. W § 1 pkt 2 wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zwany jest dalej "Przy obwodnicy". W § 7 ust. 2 pkt 7 określono, iż podziały działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG oraz budowa nowych zjazdów publicznych na drogę, muszą być każdorazowo przedmiotem opiniowania przez zarządcę drogi. Stosownie do § 7 ust. 5 pkt 7, obsługa komunikacyjna nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy, odbywać się musi z dróg serwisowych. Nie przewiduje się możliwości innych rozwiązań, nawet na warunkach tymczasowych. Pismem z dnia 13 lipca 2010r. B.B. wezwała Radę Miejską w Busku-Zdroju do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez w/w uchwałę żądając wykreślenia zapisu § 7 ust. 5 pkt 7 bądź jego zmiany polegającej na usunięciu zdania: "Nie przewiduje się możliwości innych rozwiązań, nawet na warunkach tymczasowych" i dodaniu odpowiedniego zapisu zezwalającego na stosowanie rozwiązań tymczasowych do czasu wybudowania dróg serwisowych, jak również wykreślenia zapisu § 7 ust. 2 pkt 7. Do dnia wniesienia skargi Rada Miejska w Busku-Zdroju nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Dnia 7 września 2010r. B. B. - za pośrednictwem organu – wniosła skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju Uchwałą Nr VII/64/2007 z dnia 26 czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz Części wsi Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów. Opisanej na wstępie uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza możliwość zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych, podczas, gdy zapis § 7 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały bezzasadnie ogranicza skarżącej prawo dokonania podziału nieruchomości według projektu, który czyni zadość wymaganiom zawartym w przepisach rangi ustawowej; - art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa jak również konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażającej się w obowiązku stanowienia przez organy samorządu terytorialnego prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 kc – poprzez uniemożliwienie właścicielowi korzystania z nieruchomości do czasu zbudowania dróg serwisowych, które nie wiadomo kiedy nastąpi, - art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez wprowadzanie do regulacji objętych planem: - zasad podziału nieruchomości, - zakazu rozwiązań tymczasowych, - wymogu opiniowania podziału działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG przez zarządcę drogi. Wskazując na te uchybienia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc w uzasadnieniu, że Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój powołując się na zapis § 7 ust. 5 pkt 7 postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008r. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr 103, położonej w Busku-Zdroju, stanowiącej własność Skarżącej, uznając że projektowanym działkom nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżąca stwierdziła, że projektowany podział nieruchomości uwzględniał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie planowanej na przedmiotowej nieruchomości budowy dróg publicznych oraz wymóg określony art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp bezpośrednio z działki, ale również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wstępny projekt podziału nieruchomości nr ew. 103 na działkach przeznaczonych w planie pod budowę obwodnicy KDG-2 przewidywał ustanowienie służebności gruntowej przejścia i przejazdu tymczasowo tj. do czasu jej wybudowania. W oparciu o zapis § 7 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że ustanowienie służebności drogowej jest niedopuszczalne. Brak możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości z uwagi na zapis § 7 ust. 5 pkt 7 w ocenie skarżącej, narusza jej uprawnienia jako właściciela nieruchomości i świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego, a także stanowi dodatkowo naruszenie art. 140 k.c. Za przekroczenie władztwa planistycznego skarżąca uznała także zapis § 7 ust. 2 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że wprowadzenie przez Radę Miejską w Busku-Zdroju wymogu opiniowania przez zarządcę drogi, podziałów działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG oraz budowy nowych zjazdów, stwarza dodatkowy, nie przewidziany przepisami prawa warunek. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Busku-Zdroju wniosła o jej oddalenie podkreślając, że uchwała Nr VII/64/2007 z dnia 26 czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi Zbludowice, Siesławice, Mikułowie, Chotelek i Radzanów jest prawidłowa i nie narusza interesu prawnego Skarżącej. Zdaniem organu, przyrzeczenie dostępu do drogi publicznej zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest równoznaczne z zapewnieniem dostępu, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i mieści się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa określonych w art. 87 ust. 2 Konstytucji, na terenie działania organu, który dany akt prawny ustanowił. Z tego względu Rada mogła stanowić w granicach prawa o układach komunikacyjnych w ramach terenów objętych aktem planistycznym. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego ograniczenia uprawnień właścicielskich względem nieruchomości Rada Miejska w Busku-Zdroju stwierdziła, że własność nie ma charakteru prawa absolutnego. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności mogą narzucać przepisy prawa miejscowego, które wpisują się w system źródeł prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi B. B. wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 13 lipca 2010r. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Nie ulega wątpliwości, że B. B. jako właścicielka działki nr ew.103, położonej na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto, że interes ten został ustaleniami tego planu naruszony. Bezspornym jest bowiem, że zaskarżone zapisy uchwały Nr VII/64/2007 z dnia 26 czerwca 2007r. ingerują w sposób oczywisty w prawo własności skarżącej poprzez ograniczenie jego wykonywania. Godzi się jednak podnieść, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącej nie stanowi podstawy uwzględnienia wniesionej przez nią skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest przy tym prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.) ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.). Podsumowując powyższe wywody podkreślić należy, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W konsekwencji, uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, o jakiej mowa wyżej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Gmina Busko-Zdrój nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie w jakim zapis § 7 ust. 5 pkt 7 zawiera nieprecyzyjną regulację odnoszącą się do obsługi komunikacyjnej nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy. Zdanie 1 tego zapisu wprost określa, z czym trudno się nie zgodzić, że obsługa komunikacyjna nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy, odbywać się musi z dróg serwisowych. Pozostaje do rozważenia kwestia dostępności nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż projektowanej obwodnicy do czasu jej wybudowania. Zawarte w zdaniu drugim § 7 ust. 5 pkt 7 sformułowanie: "Nie przewiduje się możliwości innych rozwiązań, nawet na warunkach tymczasowych", oznacza, że plan nie dopuszcza do czasu wybudowania obwodnicy zapewnienia dostępu do nowo powstałych działek budowlanych poprzez ustanowienie służebności drogowych. Taka regulacja, jak słusznie podniesiono w skardze jest sprzeczna z przepisem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej u.g.n., stosownie do którego podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w Busku-Zdroju uchwalając plan nie uwzględniła treści art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Na podstawie powołanego przepisu prawa działki wydzielone pod drogi stałyby się własnością podmiotu prawa w zależności od kategorii dróg, pod które są przewidziane zgodnie z planem miejscowym z chwilą ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co się tyczy również działki nr 103, stanowiącej własność Skarżącej. Zatem do czasu wybudowania obwodnicy i dróg serwisowych, strona dokonująca podziału nieruchomości położonej wzdłuż planowanej obwodnicy zgodnie z ustaleniami planu nie miałaby możliwości zapewnienia wydzielonym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 93 ust. 3 u.g.n. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że Gmina nie określiła bliżej terminu realizacji inwestycji i jak słusznie podkreśla skarżąca, właściciel nieruchomości zmuszony byłby czekać na wybudowanie dróg serwisowych, co nie wiadomo kiedy nastąpi. Należy zatem uznać, że zaskarżony § 7 ust. 5 pkt 7 w zakresie w jakim uniemożliwia przeprowadzenie podziału nieruchomości położonej wzdłuż nowo projektowanej obwodnicy, w zgodzie z wymogami o jakich mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., w sposób nieuprawniony ogranicza dysponowanie nieruchomością i narusza uprawnienia skarżącej jako właściciela tej nieruchomości. Tym samym Rada Miejska w Busku-Zdroju uchwalając takie ustalenia Planu, nadużyła przysługującej jej samodzielności planistycznej określonej w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie uznał natomiast zasadności zarzutu odnoszącego się do zapisu § 7 ust. 2 pkt 7 wprowadzającego wymóg opiniowania przez zarządcę drogi podziałów działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG oraz budowy nowych zjazdów publicznych na drogę. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zarządca drogi, którym jest organ administracji rządowej lub organ samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, realizuje zadania wymienione szczegółowo w art. 20 cyt. ustawy m.in dotyczące inżynierii ruchu drogowego, koordynacji robót w pasie drogowym, nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oprócz tej regulacji rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) określa warunki i dane techniczne, które powinny być uwzględniane w zakresie dotyczącym włączania się do drogi publicznej, wjazdu lub dojazdu do działki budowlanej. W kontekście zadań jakie spoczywają na zarządcy drogi, wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących brak jest więc podstaw prawnych do uznania zapisu § 7 ust. 2 pkt 7 za naruszający prawo. Wskazać również trzeba, że powołany zapis planu nie uzależnia podziału działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG oraz budowy nowych zjazdów od uzyskania pozytywnej opinii zarządcy drogi, a jedynie wprowadza wymóg formalny tj. w sytuacjach przewidzianych tym zapisem, każdorazowego opiniowania przez zarządcę drogi. Taki zakres uprawnień zarządcy drogi nie pozbawia właściciela możliwości skutecznej obrony swoich praw w razie niezgodnego z prawem negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości przez właściwy organ. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności § 7 ust. 5 pkt 7 zdanie drugie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, zaś na podstawie art. 151 oddalił skargę w pozostałej części. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a. zgodnie z którymi, w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Koszty postępowania wynoszą 540zł, z czego Sąd zasądził kwotę w wysokości 300zł biorąc pod uwagę fakt częściowego uwzględnienia skargi.