II SA/Ke 626/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w rejestrze gruntów I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata G. B. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. G., od decyzji Starosty z dnia [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wpisania W. G. w rejestrze gruntów obrębu [...] , jako właściciela działek nr [...]- uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i odmówił wprowadzenia żądanych zmian w rejestrze gruntów obrębu [...] w odniesieniu do działek nr [...] polegających na zmianie ich powierzchni. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...], Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisania wnioskodawcy - W. G., w rejestrze gruntów obrębu [...], jako właściciela działek nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wskazał, że W. G. już jest wpisany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako właściciel ww. działek. Na powyższe postanowienie W. G. złożył zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy stwierdził że ww. postanowienie Starosty zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a w wyniku naruszenia tych przepisów do wyjaśnienia pozostawał znaczny zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Akta sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] nie zawierały żadnych dowodów, a jedynie postanowienie z dnia [...]. W szczególności brak było jakichkolwiek informacji pozwalających na jednoznaczne zidentyfikowanie wniosku będącego przedmiotem tego postanowienia, a z jego uzasadnienia wynikało, że odnosiło się do jednego z wniosków skarżącego usystematyzowanych przez organ i zatwierdzonych przez wnioskodawcę. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy stwierdził, że przyczyna odmowy wszczęcia postępowania opisana w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Stwierdzony przez organ fakt ujawnienia W. G. w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako właściciela działek nr [...], wobec jego żądania o ujawnienie go jako właściciela tych działek, czyni postępowanie administracyjne w tej sprawie bezprzedmiotowym, co obliguje organ do podjęcia działania wynikającego z art. 105 K.p.a., a nie do odmowy wszczęcia tego postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta po uzupełnieniu materiału dowodowego, wydał decyzję z dnia [...] r., którą umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wpisania wnioskodawcy w rejestrze gruntów obrębu [...], jako właściciela działek nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G. zarzucając organowi I- szej instancji rażące naruszenie art. 7 K.p.a. Wydając opisaną na wstępie decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że jak wynika z treści decyzji Starosty przedmiotem postępowania administracyjnego było pismo W. G. z dnia 14 lutego 2011 r. w którym żądał między innymi zwrotu "działek [...] prawowitemu właścicielowi W. G. synowi M. G." oraz pismo z dnia 15 lutego 2011 r., w którym stwierdził między innymi: "Mam być właścicielem działek [...] o łącznej powierzchni 5,48 ha w tym 0,5 ha drogi i 0,23 ha rzeki". Starosta zwrócił się do W. G., pismem z dnia 13 lutego 2012 r., w którym przytoczył zdania z różnych pism wnioskodawcy, stwierdzając, że w jego ocenie, zdania te stanowią treść żądań skarżącego i prosząc o ich potwierdzenie. W punkcie 11 pisma z dnia 13 lutego 2012 r., interpretując ww. pisma W. G. z dnia 14 lutego 2011 r. oraz z dnia 15 lutego 2011 r. organ I- szej instancji stwierdził, że W. G. wnosi o wpisanie go jako właściciela działek nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. W. G. zaakceptował w większości treść żądań w wersji określonej przez organ I – szej instancji, a niektóre z nich zmodyfikował. Odnosząc się do punktu 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. o treści: "11. wpisanie jako właściciela działek nr [...] ", W. G. w swoim piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. wpisał zdanie: "Treść prawidłowa z tym, że po połączeniu działek [...] ich powierzchnia ma mieć 2,28 ha - 2,24 ha z aktu notarialnego i 0,04 ha rowu. Należy odpisać grunty z działki [...] ze względu na: działka[...]= 5,60 ha (5,5986) - 0,73 ha (0,7307) na drogę [...] = 4,87 ha , a nie 5,01 ha [...])". W dalszej część uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z pisma Starosty z dnia 30 kwietnia 2007 r., załączonego do akt sprawy [...], stan faktyczny i prawny działek nr [...] wymienionych w punkcie 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. jest inny niż działek nr [...] również wymienionych w tym punkcie, które w rejestrze gruntów wykazane są w jednej jednostce jako własność W. G.. Z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] r. wynika, że sprawa dotycząca rozpatrzenia żądania W. G. w odniesieniu do działek nr [...] została wyłączona przez organ I instancji do odrębnego postępowania, natomiast przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. jest jedynie żądanie W. G. w wersji określonej przez organ I instancji tj. wpisanie wnioskodawcy jako właściciela działek nr [...]. W ocenie organu odwoławczego rozpatrując sprawę w odniesieniu do działek nr [...] Starosta nie odniósł się w całości do żądania wnioskodawcy. Co prawda w swoim piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. W. G. uznał punkt 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. za prawidłowy, jednak uzupełnił jego treść w odniesieniu do działek nr [...]. Z uzupełnienia tego wynika, że wnioskodawcy w rzeczywistości chodzi nie o wpisanie go jako właściciela działek figurujących w ewidencji gruntów i budynków, co już nastąpiło, lecz o modyfikację stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...]. Zdaniem W. G. powierzchnia działek nr [...] po ich połączeniu winna wynosić 2,28 ha. Zwiększenie powierzchni działek nr [...] powinno nastąpić kosztem działek [...] , gdyż łączna powierzchnia działek nr [...] - zdaniem skarżącego - winna wynosić 4,87, a nie 5,01 ha. O tym, że wnioskodawcy chodzi o zmianę powierzchni działek nr nr [...] świadczy również, zdaniem organu odwoławczego, treść odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r., w którym W. G. podnosi brak minimum 0,44 ha w odniesieniu do powierzchni tych działek. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o tym jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Uwzględniając uzupełnienie treści żądania dokonane przez W. G. nie można uznać, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] dotyczy jedynie wpisania wnioskodawcy jako właściciela działek nr [...], a w związku z tym nie można uznać, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym decyzja w sprawie umorzenia postępowania została wydana wadliwie. Odnosząc się do faktycznej treści żądania wnioskodawcy, na podstawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wywodzi swoje żądanie z aktu notarialnego spisanego w dniu [...]. Jak wynika z jego treści przystępujący do tego aktu notarialnego J. K. był właścicielem osady młyńskiej położonej w [...]o powierzchni 10,8565 ha. Osada ta została przedstawiona na wyrysie sporządzonym w dniu 12 października 1960 r., wpisanym do ewidencji w dniu 13 października 1960 r. za numerem [...], jako działka nr [...]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] oraz przywołanego w tym akcie wyrysu wpisanego do ewidencji w dniu 29 maja 1965 r., wyżej opisana osada młyńska została podzielona na działki nr [...]. Aktem notarialnym [...], J. K. darował swojemu synowi A. K. działkę nr [...] o powierzchni 7,8565 ha, a działki nr [...] o łącznej powierzchni 3,0000 ha swojej córce M. G.. Dla działek nr [...] założono księgę wieczystą nr [...]. W 1968 r. została założona ewidencja gruntów dla wsi [...]. W rejestrze gruntów sporządzonym przy założeniu ewidencji gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] została wykazana M. G. jako osoba władająca gruntem oznaczonym jako działki nr [...] o powierzchni 0,85 ha, [...] no powierzchni 1,58 ha, [...] o powierzchni 0,58 ha czyli gruntem o łącznej powierzchni 3,01 ha. W 1975 r. do rejestru gruntów wprowadzono zmianę w jednostce rejestrowej nr [...] polegającą na wykreśleniu działki nr [...]i dopisaniu działki nr [...]o powierzchni 0,23 ha oraz wpisaniu M. G. jako właściciela gruntów oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,66 ha na podstawie aktu notarialnego [...]. W 1993 r. został wykonany wyrys nr [...] dla działek nr [...]. Z uwagi zamieszczonej na tym wyrysie wynika, że działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...] odpowiada działka nr [...] o powierzchni 1,58 ha, działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...] odpowiada działka nr [...] o powierzchni 0,85 ha, natomiast działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]odpowiada działka nr [...] o powierzchni 0,58 ha. Przy czym działka nr [...] została sprzedana nieformalną umową W. W., który nabył prawo własności tej działki co zostało potwierdzone w wydanym dla niego akcie własności ziemi [...]. Działka nr [...] została przedstawiona na wyrysie nr [...], jako działka o nieuregulowanym stanie prawnym, nie objęta księgą wieczystą Kw nr [...]. Wyżej opisany wyrys nr [...] stanowił podstawę do zawarcia aktu notarialnego z dnia [...], którym M. G. darowała swojemu synowi W. G. nieruchomość położoną w [...] składającą się z działek nr [...] o powierzchni 2,66 ha. Pomimo, że wyrys nr [...] stanowił podstawę do zawarcia ww. aktu notarialnego treść tego aktu nie jest zgodna z treścią tego wyrysu. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...], działki nr [...] odpowiadają nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...] czyli działkom nr [...] . W latach 1992 - 1994 były prowadzone prace związane z odnowieniem operatu ewidencji gruntów obrębu [...]. W czasie tych prac zmianie uległa powierzchnia niektórych działek oraz ich numeracja. Nowy operat ewidencji gruntów został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 kwietnia 1994 r. za numerem ewidencyjnym [...], a zmiany wynikające z tego operatu zostały wprowadzone na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Staszowie z dnia 29 marca 1994 r. W odniesieniu do wyżej opisanych działek zmianie uległa powierzchnia działki nr [...] z powierzchni 1,58 ha na powierzchnię 1,62 ha, a działka ta otrzymała numer [...]/1. Z porównania wyrysu nr 249-13/23/65 sporządzonego w 1965 r. z aktualną mapą ewidencji gruntów wynika, że gruntom oznaczonym niegdyś jako działki nr [...]odpowiadają grunty oznaczone obecnie jako działki nr nr [...], [...]/1, [...]/1 i [...]/2. Z porównania wyrysu z dnia 12 października 1960 r., wpisanego do ewidencji w dniu 13 października 1960 r. za numerem 76/60 z aktualną mapą ewidencji gruntów wynika, że grunty oznaczone obecnie jako działka nr [...] wchodziły w skład dawnej działki nr [...], która nie była przedmiotem aktu notarialnego z dnia [...], z którego swoje żądania wywodzi W. G.. Nie ma zatem uzasadnienia na podstawie tego aktu notarialnego do łączenia powierzchni działki nr [...]z powierzchnią działki nr [...]. Z powyższej analizy wynika, że wbrew temu co twierdzi w odwołaniu W. G. działka nr [...] nigdy nie miała powierzchni 1,88 ha. Odpowiadająca jej działka nr [...]opisana w akcie notarialnym z dnia [...] również nie miała powierzchni 1,88 ha. W czasie odnowienia operatu ewidencyjnego powierzchnia działki nr [...] obecnie nr [...]uległa zwiększeniu, a nie jak twierdzi wnioskodawca zmniejszeniu. Powyższa analiza wykazała również, że łączna powierzchnia działek nr [...] wykazanych na rzecz M. G. przy założeniu ewidencji gruntów, odpowiadała łącznej powierzchni działek nr [...] 1 opisanych w akcie notarialnym z dnia [...]. Zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że Starosta jako organ I- szej instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz je rejestruje. Z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne lecz nie rozstrzyga o własności. Żądanie skarżącego odnoszące się do zmiany powierzchni przedmiotowych działek nie znajduje uzasadnienia w opisanych powyżej dokumentach. Stan wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem opisanym w akcie notarialnym z dnia [...], którym M. G. darowała synowi W. G. nieruchomość położoną w [...] składającą się z działek nr [...] o powierzchni 2,66 ha. Zatem stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowy, bowiem brak jest innych dokumentów wymienionych w ww. przepisach uzasadniających wprowadzenie kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Organ powołał się w uzasadnieniu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/09 zgodnie z którym, dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł W. G. wskazując, że się z nią nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 października 2013r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i sprecyzował jej zarzuty w ten sposób, że zarzucił organom naruszenie: - art. 104 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ winien rozpoznać jedną sprawę (a nie kilkanaście) w ramach zgłoszonych przez skarżącego żądań, - art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności), - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie powierzchni działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty i odmówił wprowadzenia żądanych zmian w rejestrze gruntów obrębu [...] w odniesieniu do działek nr [...] polegających na zmianie ich powierzchni. Na wstępie należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący naruszenia art. 104 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ winien rozpoznać jedną sprawę (a nie kilkanaście) w ramach zgłoszonych przez skarżącego żądań. Otóż, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 478/11 została oddalona skarga W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]zgodnie z z żądaniami zawartymi we wnioskach W. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku tym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że koniecznym jest ustalenie rzeczywistej treści żądań skarżącego w zakresie ewidencji gruntów i budynków. W opisanym wyżej wyroku z dnia 20 października 2011 r. Sąd wskazał, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej, obowiązuje więc zasada "jedna sprawa-jedna decyzja", co w świetle kilkunastu żądań formułowanych przez W. G. o różnym stanie faktycznym i prawnym, z których nie wszystkie należały do właściwości organów administracji publicznej, ma decydujące znaczenie, co do prowadzonego postępowania i zapadających rozstrzygnięć. Dlatego też prawidłowo i zgodnie z wytycznymi Sądu każde z żądań skarżącego zostało rozpatrzone jako odrębna sprawa administracyjna. Jak wynika z decyzji Starosty przedmiotem postępowania administracyjnego przed tym organem było żądanie W. G. zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. w którym domagał się między innymi zwrotu "działek [...]prawowitemu właścicielowi W. G. synowi M. G." oraz pismo z dnia 15 lutego 2011 r., w którym stwierdził między innymi: "Mam być właścicielem działek [...] 1 o łącznej powierzchni 5,48 ha w tym 0,5 ha drogi i 0,23 ha rzeki". Organ I –szej instancji uznał, że żądanie dotyczy wpisania skarżącego jako właściciela działek nr [...] i pismem z dnia 13 lutego 2012 r. zwrócił się do wnioskodawcy o potwierdzenie treści tego żądania. W punkcie 11 pisma z dnia 13 lutego 2012 r., interpretując ww. pisma W. G. z dnia 14 lutego 2011 r. oraz z dnia 15 lutego 2011 r. organ I- szej instancji stwierdził bowiem, że W. G. wnosi o wpisanie go jako właściciela działek nr [...]. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący zaakceptował w większości treść żądań w wersji określonej przez organ I – szej instancji, a niektóre z nich zmodyfikował. Odnosząc się do punktu 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. o treści: "11. wpisanie jako właściciela działek nr [...]", W. G. w piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. wpisał zdanie: "Treść prawidłowa z tym, że po połączeniu działek [...]/1 i [...] ich powierzchnia ma mieć 2,28 ha - 2,24 ha z aktu notarialnego [...] i 0,04 ha rowu. Należy odpisać grunty z działki [...] ze względu na: działka [...] = 5,60 ha (5,5986) - 0,73 ha (0,7307) na drogę [...] = 4,87 ha , a nie 5,01 ha ([...])". Z kolei jak wynika z pisma Starosty z dnia 30 kwietnia 2007 r., stan faktyczny i prawny działek nr [...] wymienionych w punkcie 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. jest inny niż działek nr nr [...] wymienionych w tym punkcie, które w rejestrze gruntów wykazane są w jednej jednostce jako własność skarżącego. Z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] r. wynika, że sprawa dotycząca żądania skarżącego w odniesieniu do działek nr [...] została wyłączona przez organ I - szej instancji do odrębnego postępowania, a przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]. jest jedynie żądanie W. G. dotyczące wpisania wnioskodawcy jako właściciela działek nr [...]. Analiza akt sprawy dowodzi, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że rozpatrując sprawę w odniesieniu do działek nr nr [...] organ I- szej instancji nie odniósł się w całości do żądania wnioskodawcy. Organ I -szej instancji nie zauważył bowiem, że wprawdzie w piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący potwierdził żądanie przedstawione w punkt 11 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r., to jednak uzupełnił jego treść w odniesieniu do działek nr [...]. Z uzupełnienia tego wynika, że skarżący nie wnosi o wpisanie go jako właściciela działek figurujących w ewidencji gruntów i budynków, co już nastąpiło, lecz o modyfikację stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...] poprzez zmianę ich powierzchni, która po ich połączeniu winna wynosić 2,28 ha. Zwiększenie powierzchni działek nr [...] powinno, zdaniem wnioskodawcy, nastąpić kosztem działek 1362 i 1656, gdyż łączna powierzchnia działek nr [...] winna wynosić 4,87, a nie 5,01 ha. Taką treść żądania potwierdza także odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...], w którym skarżący podnosi brak minimum 0,44 ha w odniesieniu do powierzchni tych działek. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że w jej stanie faktycznym, wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. jak również art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - poprzez wadliwe ustalenie powierzchni działek. Jak już wskazano na wstępie, przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W doktrynie podkreśla się, iż organ odwoławczy wydaje decyzję reformacyjną z uwagi na dokonanie przez ten organ odmiennej od organu I -szej instancji interpretacji przepisów bądź inną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ponownie oceniając treść żądania strony i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu odwoławczego nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna wyznaczona treścią żądania strony. Zatem przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I - szej instancji. Mając na uwadze wielość i różnorodność żądań kierowanych przez skarżącego do organów administracji publicznej oraz brak jednoznaczności wniosków składanych do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, należy przede wszystkim podkreślić, że w sprawie niniejszej tak organ I - szej instancji jak i organ odwoławczy dysponowały tym samym materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy. Uwzględniając szczególny charakter rozpoznawanej sprawy wyrażający się brakiem jednoznaczności żądań skarżącego jak i ich zakresu i dokonywanych modyfikacji oraz mając na uwadze ilości wniosków kierowanych do organu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 478/11), w realiach tej sprawy – zdaniem Sądu - zaistniały uzasadnione podstawy do wydania decyzji reformacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w sytuacji gdy organ odwoławczy kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu I - szej instancji, nie kwestionując przy tym okoliczności faktycznych przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji, jak również nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy (art. 136 K.p.a.) ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wydawanie decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. byłoby nadmiernym przedłużaniem postępowania - wbrew zasadzie wyrażonej w art. 12 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika bowiem aby organ kwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I – szej instancji i aby zachodziła potrzeba jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I –szej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skuteczne wniesienie odwołania zobowiązuje zatem organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży w szczególności obowiązek dokonania oceny zebranego przez organ I – szej instancji materiału dowodowego, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały dostatecznie uzasadnione podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., skoro materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Jak już wskazano wyżej, art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Natomiast w sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - jako niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., przy uwzględnieniu zasady szybkości postępowania administracyjnego ( art. 12 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do istoty i charakteru postępowania prowadzonego w sprawach wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Nośnikiem wskazanych powyżej informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje w zasadzie sposobu i trybu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz trybu wprowadzania w niej zmian. Obecnie czynią to przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Należy bowiem podkreślić, iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy, a wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 08.12.2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09 ). Z mocy § 44 pkt 2 starosta jest zobowiązany do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałem źródłowym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1, przy czym zgodnie z ust. 2 do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa jakie materiały i dokumenty stanowią materiały źródłowe do założenia ewidencji gruntów i budynków). Tak więc sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jak już wskazano na wstępie jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.08.2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 272/10, LEX nr 74481). Przenosząc przedstawione rozważania na grunt sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko organu, że żądanie skarżącego odnoszące się do zmiany powierzchni przedmiotowych działek nie znajduje uzasadnienia w dokumentach zawartych w aktach administracyjnych. Organ bardzo szczegółowo przedstawił stan dotyczący powierzchni ww. działek z powołaniem się na konkretne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych i zasadnie uznał, że stan wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków odpowiada stanowi jaki wynika z dokumentów, którymi dysponuje organ ewidencyjny. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] M. G. darowała W. G. nieruchomość położoną w [...] składającą się z działek nr [...] o powierzchni 2,66 ha. Z rejestru gruntów wynika, że w jednostce rejestrowej [...] jako właściciel działek nr [...] o pow. 2,70 ha wpisany jest W. G.. W wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego w 1994r. numer i powierzchnia działki nr [...] ulegała zmianie i w aktualnej ewidencji gruntów i budynków figuruje działka nr [...] o pow. 1,62 ha. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że stan wykazany w ewidencji znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy, a skoro brak jest innych dokumentów, wymienionych w ww. przepisach, stanowiących podstawę do wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków - zgodnej z żądaniem skarżącego - to zarzut dotyczący wadliwego ustalenia powierzchni działek ewidencyjnych jest niezasadny. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).