II SA/Ke 632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 27 czerwca 2019 r. nr X/54/2019 w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i terminów płatności dla inkasentów stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 27 czerwca 2019 r. nr X/54/2019 wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) oraz art. 9, art. 28 § 4, art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) Rada Gminy Słupia uchwaliła w § 1 ust. 2, że w uchwale nr VIII/39/2019 Rady Gminy Słupia z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze Inkasa oraz określenia inkasentów i terminów płatności dla inkasentów zmienia się § 6, który otrzymuje brzmienie: "Dla inkasentów ustala się wynagrodzenie za inkaso w wysokości 5% od pobranych kwot, którego wypłata następuje w ciągu 30 dni licząc od dnia rozliczenia się inkasentów z pobranych opłat. W uzasadnieniu uchwały podano, że z art. 61 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, aby przepis ten upoważniał radę gminy do określenia obowiązków inkasenta w szerszym zakresie, niż to wynika z definicji legalnej inkasenta zamieszczonej w art. 9 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją tego jest to, że rada gminy nie może nałożyć na inkasenta obowiązku poboru zaległych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) upoważnia radę gminy do zarządzenia poboru opłat w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. Przepis ten ma analogicznie brzmienie jak art. 61 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, o czym przesądza bezpośrednio art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy. Podobnie, jak w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy - zarządzając pobór opłat lokalnych w drodze inkasa - nie może obciążyć inkasenta innymi obowiązkami, niż wynikające z art. 9 Ordynacji podatkowej. Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w części uchwałę Rady Gminy Słupia: - nr VIII/39/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i terminu płatności dla inkasentów tj. w zakresie § 5, gdzie określono termin, w którym inkasenci są zobowiązani do rozliczenia się z inkasa; - nr X/54/2019 z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr VIII//2019 Rady Gminy Słupia z dnia 30 kwietnia 2019 r. w zakresie § 1 pkt 2, w którym określono termin wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów. Powyższa skarga została rozdzielona zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II, w związku z czym niniejsza sprawa dotyczy skargi na uchwałę z dnia 27 czerwca 2019 r. Uchwale tej, w zaskarżonej części skarżący Prokurator zarzucił naruszenie przepisu zawartego w 61 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie tego, jak winien być uregulowany pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz określenia wynagrodzenia dla inkasentów i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 zmieniającego § 6 uchwały nr VIII/39/2019 we fragmencie ".... którego wypłata następuje w ciągu 30 dni licząc od dnia rozliczenia się inkasentów z pobranych kwot." W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że art. 61 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyposaża rad gmin w prawo do stanowienia dodatkowych uregulowań w przedmiocie inkasa, w tym określania terminu, w którym mają się rozliczać inkasenci z inkasa oraz określających termin do wypłaty wynagrodzenia na rzecz inkasentów. Także przywołany w sentencji uchwały art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej stanowi jedynie, że rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa może ustalać wynagrodzenie dla płatników lub inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochody, odpowiednio, budżetu gminy, powiatu lub województwa. Ponadto ani z treści zaskarżonej uchwał, ani z jej uzasadnienia nie wynika, że wskazany termin do rozliczenia za inkaso stanowi późniejszy termin płatności podatków i opłat lokalnych dla inkasentów, o którym mowa w art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, stwierdzając, że zaskarżona uchwała odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2018.1302 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018.994 t.j. ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 6l ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2018.1454 ze zm.), dalej ustawa o czystości w gminach oraz art. 9, art. 28 § 4 i art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2018.800 ze zm.), dalej O.p. Zgodnie z treścią art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso. Według natomiast art. 28 § 4 O.p. rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa może ustalać wynagrodzenie dla płatników lub inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochody, odpowiednio, budżetu gminy, powiatu lub województwa. W związku z treścią przytoczonych przepisów należy wyjaśnić relację między nimi, a w szczególności to, czy istotnie oba te przepisy, mimo ich częściowego podobieństwa, rzeczywiście mogły być podstawą podjęcia zaskarżonej części uchwały z 27 czerwca 2019 r. Przepis art.28 § 4 O.p. jest przepisem o charakterze ogólnym, gdyż dotyczy wynagrodzenia dla m. in. inkasentów pobierających wszystkie rodzaje podatków stanowiących dochody, między innymi budżetu gminy. Art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach dotyczy wynagrodzenia dla inkasentów pobierających jeden konkretny rodzaj opłat, mianowicie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy zauważyć, że opłaty takie nie mają w żadnym razie charakteru zobowiązań podatkowych, czy szerzej należności publicznoprawnych, do których mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej (por. art. 1 pkt 1 i art. 2 § 1 O.p.), gdyż stanowią opłaty za usługi wykonywane przez: 1)gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2)gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, za pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o czystości w gminach). Zgodnie jednak z przepisem art. 6 ust. 12 tej ustawy, do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Z mocy więc tego przepisu, co do zasady przepis art. 28 § 4 O.p., który znajduje się w dziale III O.p., ma zastosowanie również do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdzenie takie nie wyłącza jednak możliwości stosowanie przepisu art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach, który jako lex specialis w stosunku do regulacji z art. 28 § 4 O.p. ma pierwszeństwo. Wynika stąd, że art. 28 § 4 O.p. ma zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, która dotyczy tylko kwestii określenia terminu wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu pobranych przez nich opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zastosowanie art. 28 § 4 O.p. dotyczy więc tylko poszerzenia zakresu przedmiotowego delegacji dla rad gmin o kwestie dotyczące tego wynagrodzenia, a nie tylko jego wysokości, co literalnie określa delegacja z art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach. Bez wątpliwości natomiast nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 47 § 4a O.p., gdyż nie dotyczy on w ogóle wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru podatków oraz opłat (art. 6 ust. 12 ustawy o czystości w gminach), ale terminów płatności samych podatków i opłat przez podatników, płatników i inkasentów. Konkludując tę część rozważań należy zauważyć, że treść normy delegacyjnej, jaką na potrzeby niniejszej sprawy należy odkodować z brzmienia powołanych w zaskarżonej uchwale i analizowanych wyżej przepisów, winna brzmieć: rada gminy może ustalać wynagrodzenie za inkaso z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powstaje w tym miejscu pytanie, które dotyczy istoty niniejszej sprawy, czy w tak odczytanej normie delegacyjnej mieści się prawo rady gminy do określania terminów wypłaty wspomnianego wynagrodzenia. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy wyjaśnić, czy w określeniu "ustalenie wynagrodzenia dla inkasentów" mieści się coś więcej, niż sama zasada ustalenia wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru przedmiotowej opłaty (co nie jest obligatoryjne, skoro prawo inkasentów do tego wynagrodzenia nie wynika z żadnych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a tylko rada gminy może je ustanowić w drodze aktu prawa miejscowego) oraz jego wysokość. Analiza przepisów prowadzi do negatywnej odpowiedzi na to pytanie. Należy zauważyć, że ustawodawca, w obu analizowanych przepisach delegacyjnych, nie upoważnił rady gminy do określenia szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia inkasentów, ani trybu pobrania tego wynagrodzenia (w którym to określeniu mieści się również określenie termin wypłaty wynagrodzenia z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi), choć w sąsiednim względem art. 28 § 4 O.p. przepisie art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, tak właśnie szeroko zakreślił delegację dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do uregulowania zagadnień dotyczących wynagrodzenia dla m. in. inkasentów pobierających podatki na rzecz budżetu państwa. Zakładając racjonalność ustawodawcy oraz pamiętając o zasadzie ścisłego wykładania przepisów delegacyjnych (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12), nie można w tej sytuacji dokonywać rozszerzającej wykładni przepisów art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach i art. 28 ust. 4 O.p. i twierdzić, że upoważniają one radę gminy do określenia również terminów wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami. Powodem takiej zawężającej regulacji może być to, że określenie terminu wypłaty wynagrodzenia należnego inkasentom stanowi czynność materialno techniczną, która nie podlega regulacji w aktach prawa miejscowego. Rozliczanie inkasentów z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w tym i wypłata w stosownych terminach wynagrodzenia za inkaso, którego przysługiwanie i wysokość wynika z uchwał rady gminy podjętych na podstawie art. 6l ust. 2 ustawy o czystości w gminach i art. 28 § 4 O.p., należy z mocy prawa do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, jako organu podatkowego (art. 6 ust. 12 ustawy o czystości w gminach). Na koniec należy zauważyć, że pogląd, o niedopuszczalności określania w uchwałach rad gmin terminów wypłat wynagrodzenia z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też szerzej z tytułu poboru podatków, jest utrwalony w orzecznictwie administracyjnym, choć bez szerszej motywacji, a także pojawił się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle analogicznych regulacji zawartych w art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jednolity: Dz.U. 2016.716 ze zm. – (por. uchwały Kolegiów Regionalnych Izb Obrachunkowych w Gdańsku z 12 września 2019 r., 177/g237/P/19, w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r., 12/761/2019, w Olsztynie z 13 maja 2019 r., 0102-198/19, w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r., 8.127.2019, w Rzeszowie z 26 lutego 2019 r., VI/679/2019, w Krakowie z 29 lipca 2015 r., KI-411/293/15, w Zielonej Górze z 26 maja 2015 r., 117/2015, w Szczecinie z 25 maja 2015 r., XII.133.K.2015, w Opolu z 6 lipca 2011 r., 16/51/2011, w Lublinie z 31 maja 2011 r., 91/2011 - wszystkie dostępne na stronie internetowej serwisu LEX, wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2017 r., I SA/Po 212/17). Należy odnotować również pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym przyznanie radom gmin, powiatów oraz sejmikom wojewódzkim prawa ustalania wynagrodzenia dla płatników lub inkasentów oznacza, że organ ten ustala zarówno wysokość, jak i zasady ich wynagradzania, nie będąc skrępowanym żadnymi przesłankami wynikającymi z przepisów ustaw (Babiarz Stefan i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI. Komentarz do art. 28, teza 4). Takiego zapatrywania nie można jednak odnosić do kwestii terminu wypłaty wynagrodzenia z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż termin wypłaty takiego wynagrodzenia nie należy do zasad wynagradzania inkasentów, lecz do trybu pobierania tego wynagrodzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy powtórzyć, że powołany w niej przepis art. 47 § 4a O.p. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczy wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru podatków oraz opłat (art. 6 ust. 12 ustawy o czystości w gminach), ale terminów płatności samych podatków i opłat przez podatników, płatników i inkasentów. Do drugiego zarzutu odpowiedzi na skargę Sąd nie jest w stanie się odnieść, gdyż sprowadzał się on wyłącznie do stwierdzenia, że "zarzuty skargi nie znajdują przekonywującego uzasadnienia". Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzenie przekroczenia zakresu delegacji ustawowej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu przepisów art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Nr X/54/2019 Rady Gminy Słupia z dnia 27 czerwca 2019 r., w sprawie zmiany uchwały nr VIII/39/2019 dotyczącej poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i terminów płatności dla inkasentów, w którym zmieniono treść § 6 ostatnio przytoczonej uchwały nadając mu brzmienie "Dla inkasentów ustala się wynagrodzenie za inkaso w wysokości 5% od pobranych kwot, którego wypłata następuje w ciągu 30 dni licząc od dnia rozliczenia się inkasentów z pobranych opłat". Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia eliminującego zaskarżony przepis ze skutkiem ex tunc, jest przywrócenie obowiązywania brzmienia § 6 uchwały Rady Gminy Słupia z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr VIII/39/2019.