II SA/Ke 637/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swej decyzji WINB podniósł, że ostateczną decyzją nr 462/2019 z 12 marca 2019 r. znak: B-I.6740.21.17.2019 Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i .W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, c.o. i elektryczną oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną, na terenie działki nr ewid. 382 w [...]. W dniu 15 kwietnia 2019 r. ww. inwestorzy zgłosili do PINB zamiar rozpoczęcia robót budowlanych przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dopełnili formalności związanych z budową, ustanowili kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane, a następnie rozpoczęli budowę. Pismem z 26 stycznia 2021 r. A. W. wystąpiła do WINB z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce nr ewid. 382. Przedmiotowy wniosek został przekazany według właściwości do organu I instancji. W niniejszej sprawie, w związku z wcześniejszymi interwencjami A. W., PINB w [...] wszczął już postępowanie, które następnie umorzył jako bezprzedmiotowe decyzją z 12 lipca 2019 r., utrzymaną w mocy przez WINB decyzją z 23 września 2019 r. W wyniku uprzednio złożonego wniosku A. W., dotyczącego wstrzymania przedmiotowej budowy i nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku, PINB postanowieniem z 12 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. Przeprowadzone przez pracowników PINB kontrole oraz wizje w terenie na działce nr ewid. 382 potwierdziły, że ww. budynek mieszkalny usytuowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie stwierdzono również, aby wykonane roboty budowlane odbiegały w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas wizji w terenie dokonanej 29 grudnia 2020 r. stwierdzono, że stan zaawansowania budowy przedmiotowego budynku jest zgodny z zapisami w dzienniku budowy nr 624/2019 wydanym 15 kwietnia 2019 r., realizowanymi pod nadzorem kierownika budowy oraz, że budynek ten został zabezpieczony na okres zimowy, a roboty budowlane wstrzymane. Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. PINB, działając na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek A. W. postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce nr ewid. 382 w msc. [...], gm. [...], z uwagi na fakt, że przedmiotowa budowa nie wymaga żadnej władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. W. zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa, krytycznie oceniając działania podejmowane przez urzędników, prowadzące do realizacji osobistych celów i interesów z użyciem zajmowanych stanowisk i zarzucając fałszowanie materiału dowodowego w związku z budową ww. budynku. WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, podzielił stanowisko PINB co do tego, że realizowana budowa budynku mieszkalnego nie wymaga żadnej władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, co stanowi określoną w art. 61a § 1 K.p.a. tzw. "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania, na wniosek wnoszącej zażalenie z dnia 26 stycznia 2021 r. Każda z przeprowadzanych kontroli wykazała bowiem, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w sposób legalny, nie zaś – jak twierdzi A. W. – stanowiąc samowolę budowlaną. Co więcej, kontrole nie wykazały aby inwestorzy odstąpili w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wskazał na prawidłową koncentrację czynności, której celem było ewentualne ustalenie konieczności podjęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśniono również, że organ administracji, wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., nie ma podstaw do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania stanowi bowiem wyłącznie akt formalny, nie zaś merytoryczny. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Powyższe postępowanie powinno zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w razie wykrycia okoliczności uzasadniających uruchomienie odpowiedniego trybu, organ zobligowany jest do wszczęcia tego postępowania. Natomiast nie w każdej sytuacji pismo strony skutkować będzie (i powinno) uruchomieniem postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. (skarga M. W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2021 r.) wniosła o uchylenie postanowień organu I i II instancji w całości, domagając się nakazu rozbiórki ww. budynku, znajdującego się de facto "na ich ziemi". Wydane postanowienie jest, zdaniem skarżącej, bezprawne i nielegalne, a tym samym głęboko krzywdzące i niesprawiedliwe w rozumieniu interesu społecznego, jawnie dyskryminuje jedną ze stron, odbierając prawa obywatelskie i prawo do życia, ograniczając wolność osobistą i de facto bez zapewnienia prawa do obrony własnych interesów pozbawia praw publicznych. W załączeniu przedstawiono mapę inwentaryzacyjną z 2012 r., która wskazuje granicę w odległości 3,5 m od wolnostojącego domu, co jest ważne w kontekście posadowienia domu inwestorów w odległości 3 m od budynku skarżących. Skarżąca powołała się również na pismo Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w [...] dotyczące wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego ze styropianu, czyli z materiałów łatwopalnych, co jest ważne w kontekście sprowadzenia na skarżące niebezpieczeństwa zagrożenia życia i zdrowia. Powołując się na pismo Wójta Gminy [...] zarzucono, że Starostwo Powiatowe w [...] "urzędowo zalegalizowało budowlane bezprawie": - budynek w granicy, - bliźniak dostawiony do wolnostojącego domu, - budynek w odległości 3 m ściana od ściany, choć granica przebiega w odległości 3,5 m od domu skarżącej - stałego geodezyjnego punktu odniesienia w sprawie, - z pogwałceniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - Dz.U. poz. 1065, § 12 ust. 4, p. 1, - z pogwałceniem Gminnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla [...] i całkowitym pogwałceniem zagwarantowanych prawem tzw. praw osób trzecich, czyli m.in. praw skarżącej w tej sprawie, - z korupcją w tle – "była PINB" w latach 2017-2020 prowadziła w SP [...] - w sprzeczności prawem i w konflikcie interesów - prywatne biuro architektoniczno-projektowe. "Będąc PINB tzn. funkcjonariuszem publicznym wykorzystywała stanowisko i funkcję w SP do naganiania sobie i obsługiwania prywatnych klientów z jednoczesnym użyciem do prywatnych celów struktur, koneksji, możliwości, stanowiska, siły, pieniędzy i wreszcie powagi i pieczęci Starostwa Powiatowego w [...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszym przypadku zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" braku możliwości wszczęcia postępowania albowiem realizowana budowa budynku mieszkalnego – jak wykazano w toku przeprowadzonych uprzednio kontroli – "nie wymaga żadnej władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego". "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się tutaj na następujące okoliczności: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji; b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy; c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; d) strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; e) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2022, t. 3 do art. 61a K.p.a. oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Generalnie przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego rozumie się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. II GSK 1706/17). Odmowa wszczęcia postępowania z zastosowaniem tej przesłanki może zatem mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13). Organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11). Przytaczając po części powyższe zasady w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji zaakceptował jednocześnie rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., które w istocie opiera się na ocenie meritum sprawy. Stwierdzenie bowiem, że realizowana budowa budynku mieszkalnego "nie wymaga żadnej władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego" bazuje de facto na wynikach przeprowadzonych uprzednio – w toku innych postępowań – kontroli, które miały wykazać, że inwestycja jest realizowana w sposób legalny, a inwestorzy nie odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny. Rozstrzygając sprawę w sposób formalny organy odwołały się zatem do ustaleń dowodowych poczynionych przy okazji innych zawiadomień, ale ustaleń mających charakter merytoryczny, bo bazujących na ocenie, czy wykonywane roboty budowlane są prowadzone legalnie i bez ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Odwołanie do tych ustaleń ma przy tym charakter bardzo ogólny (organ odwoławczy używa np. stwierdzenia "Każda z przeprowadzonych kontroli wykazała (...)"), bez odwołania się do konkretnych protokołów i ich treści. Niemniej jednak konieczność przeprowadzenia dowodów i merytorycznej oceny sprawy sama w sobie – w świetle przytoczonych wyżej poglądów – powoduje brak możliwości odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Z uwagi na fakt, iż – jak twierdzi organ – w związku z wcześniejszymi interwencjami A. W. PINB w [...] wszczął już postępowanie, które następnie umorzył jako bezprzedmiotowe ostateczną decyzją z 12 lipca 2019 r., można by raczej rozważać – w kontekście art. 61a § 1 K.p.a. – czy nie zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania związana z uprzednim rozstrzygnięciem tej samej sprawy. Organy nie odwołują się jednak do tej przesłanki, a możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. właśnie z tego powodu wymagałaby zbadania tożsamości spraw – tej rozstrzygniętej uprzednio i inicjowanej obecnie pismem skarżącej z dnia 26 stycznia 2021 r. Tożsamość spraw istnieje zaś tylko wówczas gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Organy w żaden sposób nie oceniły spraw w tym kontekście. Należy jednak zauważyć, że owa poprzednia sprawa została zakończona decyzją PINB z dnia 12 lipca 2019 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 23 września 2019 r. Przedmiot spraw inicjowanych przez skarżącą dotyczy realizacji budynku mieszkalnego, którego budowa – jak można wywnioskować z akt sprawy – nadal jest w toku. Trudno zatem wysnuwać wniosek o tożsamości spraw w sytuacji gdy ocena prawidłowości wykonywanych robót i braku ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego może dotyczyć różnych etapów budowy, a zatem odnosić się do zmienionego stanu faktycznego. Poza tym w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżąca (wraz z M. W.) odwołuje się do pisma Wójta Gminy [...] z dnia 2 czerwca 2020 r., a zatem pochodzącego z daty późniejszej niż ww. decyzja umarzająca postępowanie, wydana w 2019 r., co także może wskazywać, że oceniane zawiadomienie opiera się na innych przesłankach faktycznych. Z tych wszystkich powodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji, zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację i poczynione wywody prawne.