II SA/Ke 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. J., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. z [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - B. J.. W podjętym rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r" i wskazało, że B. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Busku - Zdroju z [...] marca 2021 r. o znacznym stopnia niepełnosprawności, które wydano do 31 marca 2023 r., określając, że niepełnosprawność ta powstała od 56 roku życia. Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium podkreśliło, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, że okoliczność, iż niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, nie wyklucza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest to, że występuje ona w stopniu znacznym. Niemniej Kolegium oceniło że, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż z akt sprawy wiadomo, że B. J. pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium poparło przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje kolejnej osobie zobowiązanej do alimentacji, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymogu wylegitymowania się tym orzeczeniem nie może zastąpić żaden inny dokument, np. zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia małżonka, na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Kolegium, w celu wykazania, czy ciążący w pierwszej kolejności na mężu obowiązek alimentacyjny przeszedł na syna - K. J., należy ustalić, czy ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że ciążący w pierwszej kolejności na mężu obowiązek alimentacyjny nie przeszedł na syna, przez co skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy dodał, że w sytuacji kiedy, ojciec skarżącego uzyska stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, strona będzie mogła ponownie zwrócić się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wywiódł K. J., wnosząc o pozytywne jej rozpoznanie. Skarżący podniósł, że jego ojciec nie może sprawować opieki nad matką z uwagi na swój stan zdrowia oraz złe relacje rodzinne i małżeńskie. Do skargi autor załączył orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2021 r. stwierdzające, że W. J. jest częściowo niezdolny do pracy do dnia 31 maja 2022 r. Nadto skarżący wskazał, że ojciec jest alkoholikiem, ma przyznaną rentę chorobową od 2019 r., przeszedł operację nogi i chodzi o kuli. Dodał, że rodzice z uwagi na nałóg ojca prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa", "u.ś.r.". W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy, przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zalicza pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, kierując się wynikiem literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rozstrzygnięcie sprawy Kolegium oparło o domniemanie, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To domniemanie ma wynikać z faktu braku w aktach sprawy informacji, aby ojciec skarżącego posiadał takie orzeczenie. Tymczasem, w ocenie Sądu, powyższa okoliczność powinna zostać wyjaśniona przez organ przed tym jak odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium wydaje się założyło, że K. J. winien był przedłożyć orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca, jeżeli takowym dysponował. To założenie jednak narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący nie był w postepowaniu reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zwrócił uwagę na okoliczności sprawy ważne z jego punktu widzenia. Z kolei organ odwoławczy dokonał ustalenia o istotnym dla wyniku sprawy znaczeniu wyłącznie wobec braku dowodu w aktach sprawy potwierdzającego, że mąż B. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego przez organy najdobitniej pokazuje to, że nie zostało ustalone przed wydaniem kontrolowanych decyzji imię i nazwisko małżonka wymagającej opieki B. J.. Brakuje także innych danych jego dotyczących, w tym dotyczących wieku, sytuacji zdrowotnej i materialnej. Te wszystkie ustalenia są niezbędne, jeśli - zdaniem organu drugiej instancji - opiekę nad niepełnosprawną B. J. zobowiązany jest w pierwszej kolejności sprawować jej małżonek. Pożądane w sprawie było zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, której to czynności organ pierwszej instancji zaniechał, a organ drugiej instancji taki stan rzeczy zaaprobował. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 i 2270 oraz z 2022 r. poz. 1 i 66), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Wątpliwości, o których mowa w przywołanym przepisie, zachodziły także w tej sprawie, skoro brakuje w niej ustaleń faktycznych dotyczących męża B. J.. Organ nie powinien odstąpić od poczynienia wszechstronnych ustaleń w zakresie tego, czy faktycznie małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie się tą osobą opiekować. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko o potrzebie celowościowej i systemowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w przypadkach, gdy zastosowanie przy jego interpretacji jedynie wykładni gramatycznej prowadzi do wniosków, które nie dają się pogodzić z zasadami konstytucyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach (sygn. akt I OSK 722/09, sygn. akt I OSK 723/09 czy sygn. akt I OSK 1200/14) szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stwierdził m.in., że: "nie wytrzymuje" ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym. Zatem w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi konieczność zweryfikowania, czy obiektywnie małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym jest zdolny do sprawowania opieki nad tą osobą, kierując się przy tym zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został więc przez organy administracyjne wystarczająco wszechstronnie ustalony. Sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim nie może być przesądzający wobec braku ustaleń faktycznych odnośnie ojca skarżącego. Wyłącznie z przedłożonej za skargą dokumentacji lekarskiej (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 maja 2021 r.) oraz wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze wynika, że ojciec wnioskodawcy to W. J., który jest częściowo niezdolny do pracy, przeszedł operację nogi i porusza się o kuli, a z uwagi na stan zdrowia została mu przyznana renta chorobowa. Równocześnie skarżący wyjaśnił, że jego ojciec nie sprawuje opieki nad matką, a z uwagi na chorobę alkoholową ojca skarżący prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego, albowiem w kontrolowanej sprawie nie ustalono i nie przeanalizowano wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku sprawy. Niewyjaśnienie kwestii rzeczywistej sytuacji zdrowotnej i materialnej ojca skarżącego oraz poprzestanie jedynie na domniemaniu braku posiadania przez W. J. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzyganie sprawy winno odbywać się w oparciu o wyczerpująco zebrany, całościowo rozpatrzony i prawidłowo oceniony materiał dowodowy. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się wytycznymi art. 153 p.p.s.a., zasadniczym zadaniem organów będzie przeprowadzenie postępowania administracyjnego z poszanowaniem jego zasad, w szczególności w kierunku umożliwiającym ocenę, czy mąż niepełnosprawnej B. J. obiektywnie może sprawować tę opiekę, wówczas bowiem możliwa stanie się ocena zasadności wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 17 u.ś.r.