II SA/Ke 643/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2015r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającą o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny tj. J. Z. bezterminowo począwszy od 01.07.2014r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania J. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. Z. za okres od 01.07.2013r. do 30.06.2014r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od 01.07.2014r. bezterminowo w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad matką, organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał J. M. zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - J. Z. bezterminowo począwszy od 01.07.2014r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 12.06.2012r. zostało przyznane J. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na czas nieokreślony począwszy od 01.07.2011r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 01.07.2013r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że J. M. orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14.06.2011r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres od 27.04.2011r. do 30.06.2014r. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji przyznał J. M. prawo do zasiłku dla opiekuna na stałe począwszy od 01.07.2014. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania J. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. Z. za okres od 01.07.2013r. do 30.06.2014r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od 01.07.2014r. bezterminowo w wysokości 520,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że jest w rozpoznawanej sprawie bezspornym, że decyzją z dnia 13.06.2012r. znak: MOPR/81821/5677/12 organ I instancji przyznał J. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. J. Z. od 01.07.2011r. na czas nieokreślony w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) ww. decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 30.06.2013r. Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567), zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Natomiast stosownie do art. 2 ust.2 pkt 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W myśl art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki - J. Z., zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 12.12.1995r., została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów. Jak wskazuje pkt 6 ww. orzeczenia inwalidztwo jest trwałe. Z przedłożonego do akt sprawy orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 10.10.2006r. wynika również, że J. Z. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Akta sprawy wskazują także, że córka J. Z. - J. M. do dnia 30.06.2014r. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14.06.2011r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 07.07.2014r. wynika, że J. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31.07.2016r. zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 01.07.2014r. Z powyższego wynika, że J. M. dopiero od dnia 01.07.2014r. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że wprowadzając przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ustawodawca zobligował organy orzekające w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna do stosowania stanu prawnego - ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31.12.2012r. W stanie prawnym według przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2012r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie przyznania J. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. Z. za okres od 01.07.2013r.- do 30.06.2014r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od 01.07.2014r. bezterminowo w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. M. wskazując, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym znajdował się wpis, że jest zdolna do pracy, a mimo to nie podjęła pracy, ponieważ od wielu lat sprawuje opiekę nad matką. Mimo posiadanego orzeczenia miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo. Następnie została pozbawiona nabytego prawa. Skarżąca wskazała, że zasiłek dla opiekuna jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego. Nowe przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne, a w sposób pośredni bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia dla osób opiekujących się nimi. Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, to osoba ta powinna dostać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zasiłek dla opiekuna nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobie jej potrzebującej. Skoro posiadane przez nią orzeczenie wyklucza pomoc Państwa to wobec tego jego obowiązkiem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej godnych warunków życiowych. Skarżąca dodała, że legitymując się orzeczeniem w stopniu znacznym czy umiarkowanym tak samo sprawuje opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W dniu 15 maja 2014r. weszła w życie ustawa z 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014, poz. 567). Jej uchwalenie było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. ( sygn. akt 27/13, publik. w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013r., poz.1557) za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Powyższa ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: - za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; - od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, uzależnione jest, od spełnienia przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. W myśl art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (ustalonego decyzją MOPR z 13 czerwca 2012r.na okres od dnia 01.07.2011r. na czas nieokreślony) z dniem 1 lipca 2013r., w związku z regulacją zawartą w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r.o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Nie jest również kwestionowane, że J. M. do dnia 30.06.2014r. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14.06.2011r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z kolei z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 07.07.2014r. wynika, że J. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31.07.2016r. zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 01.07.2014r. Przytoczone na wstępie rozważań przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oznaczają, że uprawnienia wynikające z decyzji o przyznaniu zasiłków pielęgnacyjnych, które wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., "nie odżywają"- lecz osobom wywodzącym swoje uprawnienia z tych decyzji przysługuje (na ich wniosek) świadczenie określone przez ustawodawcę jako zasiłek dla opiekuna, przyznawane na warunkach określonych w ustawie z 4 kwietnia 2014r. Warunki te określone zostały w przytoczonym wyżej art. 2 ust. 2 ustawy i w przypadku skarżącej ich niespełnienie sprowadza się do tego, że według przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca do 30.06.2014r. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14.06.2011r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z kolei z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 07.07.2014r. wynika, że J. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31.07.2016r. zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 01.07.2014r. W tym stanie rzeczy słusznie Kolegium uznało, że zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca możliwość nabycia przez skarżącą zasiłku dla opiekuna za okres od 01.07.2013r. do 30.06.2014r. oraz, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od 01.07.2014r. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one niezasadne. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. K 27/13 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Skutki art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r. nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem RPO - wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Podsumowując, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r.". Z przytoczonego fragmentu wyroku TK wynika zatem, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie zostało z mocy tego wyroku przywrócone. Podkreślić również należy, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było działaniem ustawodawcy mającym na celu realizację wyroku TK poprzez wyeliminowanie niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, ustawodawca uzależnił jednak od spełnienia przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.