II SA/Ke 643/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Ł. T. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2025 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Ł. T. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent") nr [...] z 14 sierpnia 2025 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ewid.[...], obręb 0012, przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że 31 lipca 2024 r. Ł. T. (inwestor) złożył do Prezydenta wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Do wniosku, uzupełnianego w toku postępowania, dołączone zostały m.in.: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany wraz z analizą i koncepcją ruchu, oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej oraz decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta K. nr [...]. Decyzją z 17 grudnia 2024 r. Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), przywoływanej dalej jako "Prawo budowlane", uznając, że inwestor nie spełnił wymogów postanowienia z 30 sierpnia 2024 r. w zakresie przedłożenia uzgodnienia z zarządcą drogi, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 320), dalej "ustawa o drogach publicznych", tj. zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi, ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy inwestor był zobowiązany do opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, która może skutkować koniecznością budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego w uzgodnieniu z zarządcą drogi. W ocenie organu warunki te powinny zostać spełnione łącznie. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda ocenił, że decyzja z 17 grudnia 2024 r. została wydana przedwcześnie i uchylił ją w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z 24 marca 2025 r.). Organ odwoławczy wskazał, że wymaganie od inwestora uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych było niezasadne. Strony nie wniosły sprzeciwu wobec tej decyzji. Prezydent w toku ponownego postępowania przesłał do Miejskiego Zarządu Dróg w K. (MZD) "analizę i koncepcję ruchu dla inwestycji" w celu jej zaopiniowania i uzgodnienia. W piśmie z 5 czerwca 2025 r. MZD wskazał, że uzgodnienie inwestycji uzależnione jest od zawarcia z zarządcą drogi umowy, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczącej rozbudowy ul. [...]. Według MZD istniejący układ drogowy nie jest w stanie bezpiecznie obsłużyć dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję. Inwestor w piśmie z 16 czerwca 2025 r. wskazał, że uzgodnienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zostało już przeprowadzone na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a ponowne jego wymaganie na etapie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Podkreślił także, że z przedstawionej analizy ruchu wynika brak istotnego wpływu inwestycji na układ komunikacyjny. Miejski Zarząd Dróg w K. pismem z 14 lipca 2025 r. wydał negatywną opinię dotyczącą zmiany zagospodarowania terenu w sąsiedztwie pasa drogowego, wskazując na konieczność wcześniejszej rozbudowy układu drogowego. W konsekwencji postanowieniem z 18 lipca 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Prezydent zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez przedłożenie umowy dotyczącej rozbudowy ul. [...], zawartej zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Inwestor zakwestionował zasadność tego obowiązku wskazując na brak podstaw prawnych do nadania opinii MZD charakteru wiążącego oraz brak analizy przedstawionej dokumentacji przez organ. Ostatecznie Prezydent decyzją z 14 sierpnia 2025 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na stanowisko MZD. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że podstawą prawną ww. decyzji był art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, zastosowany z uwagi na niewykonanie przez inwestora opisanego wyżej postanowienia Prezydenta z 18 lipca 2025 r. W toku postępowania odwoławczego inwestor złożył pismo z 17 września 2025 r., w którym uzupełnił dotychczasową argumentację i stwierdził, że uzgodniona analiza ruchu jednoznacznie wskazuje, że istniejący układ drogowy nie wymaga przebudowy i jest w stanie obsłużyć planowaną inwestycję, prognozowane natężenie ruchu pozostaje na poziomie niewielkim i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa, charakter i struktura ruchu (relacja praca – dom, dom – praca) pozostaje bez zmian. W ocenie inwestora nakładanie obowiązku finansowania rozbudowy drogi publicznej jest nieuzasadnione i narusza zasadę proporcjonalności oraz praworządności określoną w art. 7 i 8 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę bada m.in. zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, kompletność dokumentacji oraz wymagane uzgodnienia (art. 35 ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ nakłada obowiązek ich usunięcia, a w razie niewykonania tego obowiązku wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego). Organ II instancji ustalił, że przedmiotem sprawdzanego wniosku o pozwolenie na budowę jest budowa 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwukondygnacyjnych, zawierających łącznie 28 lokali mieszkalnych. Inwestycja objęta jest decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z 25 czerwca 2024 r., która przewiduje obowiązek opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu oraz możliwość zobowiązania inwestora do budowy lub przebudowy układu drogowego w przypadku stwierdzenia takiej konieczności. W decyzji tej organ zawarł m.in. ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu "- z ulicy [...], poprzez działkę nr ew. [...] – uż. "dr" oraz ustanowioną służebnością drogi koniecznej (prawo przejścia, przejazdu i przegonu (...) zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] (...)". Odcinek drogi dojazdowej do drogi publicznej (ul. Powstania Styczniowego) przez ustanowioną służebność drogi koniecznej o szerokości 6 m nie jest położony w granicach terenu inwestycji i nie jest objęty sprawdzanym projektem zagospodarowania działki. Organ odwoławczy podał, że do projektu dołączono opracowanie "Analiza i koncepcja ruchu", jednak zostało ono negatywnie ocenione przez zarządcę drogi. W zaskarżonej decyzji Prezydent przeanalizował powyższe opracowanie i wyraził swoje stanowisko stwierdzając, że planowana inwestycja będzie generowała dodatkowy ruch, który nie będzie mógł być obsłużony przez istniejący układ drogowy z zachowaniem bezpieczeństwa oraz negatywnie wpłynie na płynność ruchu w przedmiotowym rejonie, co zadecydowało o negatywnej ocenie planowanej inwestycji. Oznacza to, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie możliwa po zrealizowaniu inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi. Jak wynika z pism MZD pozytywna opinia zarządcy drogi jest uwarunkowana zawarciem umowy dotyczącej realizacji zadania - Rozbudowa ul. [...] w K., w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Wojewody, Prezydent zasadnie zobowiązał inwestora do przedłożenia takiej umowy, a ponieważ inwestor z tego obowiązku się nie wywiązał, kontrolowana decyzja z 14 sierpnia 2025 r. wydana została prawidłowo na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody z 3 listopada 2025 r. wniósł Ł. T., zarzucając temu rozstrzygnięciu: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; 1) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia art. 6 k.p.a. przez powoływanie się przez ten organ na okoliczności nieprzewidziane w art. 35 Prawa Budowlanego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], domagając się od skarżącego przedstawienia umowy zawartej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych na rozbudowę ul. [...]; 2) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wymuszając na skarżącym konieczność wykonania rozbudowy ul. [...] na własny koszt i uzależniając pozytywne rozpoznanie jego wniosku od poniesienia przez skarżącego dodatkowych, nieprzewidzianych przez prawo kosztów i obowiązków; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organy I i II instancji bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w szczególności bez ustalenia, że: a) zamierzenie inwestycyjne nie przewiduje konieczności budowy i przebudowy zjazdu do ul. [...] w K. z działki nr ewid.[...], tylko będzie odbywać się istniejącym zjazdem łączącym działkę nr [...] i [...] z ul. [...]; b) z załączonej do akt analizy i koncepcji ruchu nie wynika, aby inwestycja wpłynęła na istniejący ruch komunikacyjny i jego bezpieczeństwo; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, względnie nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w razie uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez niego: 1) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wniosek skarżącego spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 10 Prawa budowlanego i tym samym brak było podstaw do wzywania skarżącego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości przez załączenie umowy zawartej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych; 2) art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego przez nieprawidłowe przyjęcie, że załączony przez skarżącego projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 25 czerwca 2024 r. w zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, podczas gdy: a) skarżący opracował i przedstawił koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu; b) realizowana inwestycja nie powoduje konieczności budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego i w związku z tym brak było konieczności zawarcia z zarządcą drogi umowy w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; c) realizowana inwestycja nie prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i w związku z tym brak było podstaw do prowadzenia uzgodnień w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; 3) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że w sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; 4) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że w ramach prowadzonego postępowania skarżący był zobowiązany do zawarcia umowy z zarządcą drogi na wykonanie inwestycji niedrogowej, podczas gdy zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestycja nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej, a jej obsługa komunikacyjna zapewniona jest w formie ustanowionej służebności drogi koniecznej na działce o nr ewid.[...] W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w skardze, a organ i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt administracyjnych, podstawą odmowy wydania skarżącemu pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w zaskarżonej decyzji był brak pozytywnej opinii MZD - jako zarządcy drogi tj. ul. [...] w K. i jednocześnie jednostki organizacyjnej organu I instancji - w zakresie uzgodnienia złożonego przez inwestora opracowania pn. "Analiza i koncepcja ruchu Dot. inwestycji: Budowa 3 dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych na działce nr ewid.[...] obręb 0012 przy ul. [...] w K." (dalej "Analiza i koncepcja ruchu"). Dokument ten złożony został przez skarżącego wraz z projektem budowlanym, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. W aktach administracyjnych znajduje się także decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 25 czerwca 2024 r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W punkcie 6 tej decyzji - "Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej", organ opisał dostęp przedsięwzięcia do drogi publicznej – ul. [...] w K. przez działkę nr [...] oznaczoną jako użytek drogowy, oraz ustanowioną służebnością drogi koniecznej zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...]. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy postanowiono: "Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor jest zobowiązany opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji nie drogowej na istniejący układ drogowy. W przypadku gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor inwestycji nie drogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2024 r. poz. 320). Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2024r. poz. 320), zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego bezpieczeństwa ruchu drogowego." Decyzja Prezydenta o warunkach zabudowy z 25 czerwca 2024 r. nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Jej postanowienia są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej (w tym przypadku Prezydenta Miasta K.), który zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego był zobowiązany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność złożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 25 czerwca 2024 r. Z zacytowanych wyżej warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji ustalonych w pkt. 6 decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor zobowiązany był w pierwszej kolejności do opracowania - przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę - koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy. Dopiero wówczas, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, inwestor powinien zawrzeć z zarządcą drogi umowę, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tych przepisów, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (art. 16 ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej (art. 16 ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonał pierwszy warunek nałożony na niego w decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawił bowiem wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym "Analizę i koncepcję ruchu", opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej. W analizie, zawierającej część opisową oraz rysunek z wyznaczeniem korytarza ruchu dla manewru zawrócenia pojazdu komunalnego, opisano istniejącą organizację ruchu wraz z charakterystyką obecnego ruchu drogowego, przedstawiono ruch prognozowany tj. generowany przez planowaną inwestycję wraz z prognozą na rok 2027. W analizie znajdują się trzy tabele dotyczące: wskaźnika elastyczności w latach 2016 – 2040 w stosunku do poszczególnych kategorii pojazdów, wskaźnika wzrostu PKB w latach 2025 – 2036, na którym oparte zostały wskaźniki ruchu przyjęte na podstawie wytycznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz zestawienia obecnych i przewidywanych natężeń ruchu dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu szczytów porannego i popołudniowego. We wnioskach autorka opracowania stwierdziła, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na ruch komunikacyjny na ulicy [...], powodując jego zwiększenie prawie pięciokrotnie, do wielkości ok. 28 P/h w godzinach szczytowych. Zwróciła jednak uwagę, że dotychczasowy ruch jest bardzo mały i odpowiada raczej wielkościowo obsłudze zjazdu niż drogi publicznej (6 P/h w godzinach szczytu). Natężenia prognozowane z uwzględnieniem funkcjonowania planowanej inwestycji nadal pozostaną niewielkie i nie powinny stanowić zagrożenia bezpieczeństwa. Inwestycja nie wpłynie na strukturę rodzajową pojazdów – nadal będą to głównie pojazdy osobowe mieszkańców. Specyfika ruchu pod względem relacji pozostanie bez zmian tj. relacja praca-dom, dom-praca. Stąd oddziaływanie inwestycji na ruch komunikacyjny autorka opracowania uznała za nieznaczący. W opracowaniu wskazano także, że obsługę komunikacyjną terenu inwestycji projektuje się jednym zjazdem o szerokości 6 m, stanowiącym przedłużenie ulicy [...] i uwzględniającym docelową przyszłościową szerokość jezdni drogi gminnej. Podkreślono, że obecnie ulica ta jest nieurządzona, a dojazd do przyległych posesji odbywa się jezdnią z kruszywa o szerokości ok. 4 m, której przebieg nie wpisuje się w istniejący, niewystarczający pod względem szerokości pas drogowy. Właściciele przyległych posesji odstąpili jednak część swoich nieruchomości pod funkcje komunikacyjne i istniejąca droga posiada rzeczywistą szerokość (jezdnia z poboczami) umożliwiającą funkcjonującą komunikację dwukierunkową. Obecnie ulica nie posiada wyznaczonego placu do zawracania, a realizacja projektowanej inwestycji umożliwi zawrócenie samochodów dojeżdżających do końca ulicy. Jest to istotne zarówno dla pojazdów komunalnych np. śmieciarki, pojazdu pożarniczego, jak i innych pojazdów korzystających z tej drogi. Nie przewiduje się ogrodzenia terenu inwestycji, który będzie ogólnodostępny. Końcowo autorka opracowania stwierdziła, że nie przewiduje się zmian organizacji ruchu na istniejącej drodze ani na skrzyżowaniu z ul. [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r., z akt sprawy nie wynika, aby Prezydent "przeanalizował" złożoną przez skarżącego "Analizę i koncepcję ruchu". Organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszego stopnia oparł swoje stanowisko na opinii MZD stwierdzając, że planowana inwestycja "będzie generowała dodatkowy ruch, który nie będzie mógł być obsłużony przez istniejący układ drogowy z zachowaniem bezpieczeństwa oraz negatywnie wpłynie na płynność ruchu w przedmiotowym rejonie, co zostało wyjaśnione w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 14.07.2025 r. znak: [...], i co zadecydowało o negatywnej opinii planowanej inwestycji." Nie ulega więc wątpliwości, że organ I instancji przywołane wyżej stanowisko oparł na wyjaśnieniach MZD przyjmując je jako własne. Taką samą ocenę przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdzając, że MZD jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi, posiadającą wiedzę specjalistyczną w zakresie rozbudowy lub przebudowy dróg publicznych, przy pomocy której wykonuje on zadania zarządcy dróg publicznych. Stanowisko MZD zawarte zostało w dwóch pismach z 5 czerwca 2025 r. i 14 lipca 2025 r., przy czym opinia polegająca na braku uzgodnienia "zmiany sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości przylegającej do granicy pasa drogowego ul. [...] w K. (...)" w zakresie planowanej inwestycji, wyrażona w piśmie z 14 lipca 2025 r., jest konsekwencją braku przedłożenia przez inwestora umowy z zarządcą drogi zawartej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W piśmie z 5 czerwca 2025 r. MZD w K. poinformował natomiast, że uzgodnienie analizy ruchu dla przedmiotowej inwestycji było uwarunkowane zawarciem umowy w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych na realizację zadania p.n. "Rozbudowa ul. [...] w K.". Takie stanowisko zarządcy drogi nie wynika jednak z ustaleń zawartych w pkt. 6 decyzji o warunkach zabudowy z 25 czerwca 2024 r. Jak powiedziano już wyżej, inwestor zobowiązany był do opracowania - przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę - koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy i dopiero wówczas, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, powinien zawrzeć z zarządcą drogi umowę, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Dalej w omawianym piśmie MZD wskazał, że obecnie szerokość w granicach pasa drogowego ulicy [...] wynosi 4 m, a przebieg jezdni nie pokrywa się z ewidencją gruntów, gdyż przebiega po działkach prywatnych, co ustala także autorka opracowania złożonego przez skarżącego wraz z projektem budowlanym. Następnie MZD stwierdził, że ponieważ zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518) minimalna szerokość jezdni została określona na 5 m wraz z niezbędnymi skrajniami, wnioskowana inwestycja drogowa może być zrealizowana wyłącznie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jednocześnie zatwierdza podział nieruchomości. W ocenie MZD "(...) istniejący układ drogowy nie jest w stanie bezpiecznie obsłużyć dodatkowy ruch przy obecnie funkcjonujących rozwiązaniach, gdzie ponadto będzie negatywny wpływ na płynność ruchu w przedmiotowym rejonie." Analiza treści opisanego wyżej pisma MZD w powiązaniu z ustaleniami zawartymi w punkcie 6 decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do dwóch wniosków: Po pierwsze, trudno się oprzeć wrażeniu, że uzgadniając pozytywnie warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w decyzji z 25 czerwca 2024 r. zarządca drogi, pomimo że zobowiązał inwestora do złożenia analizy i koncepcji ruchu przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, to z góry jednak założył, że bez względu na wnioski tego opracowania, inwestycja i tak będzie wymagała rozbudowy ul. [...] i zawarcia umowy w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Potwierdza to informacja zawarta na wstępie pisma z 5 czerwca 2025 r., że "uzgodnienie analizy ruchu dla przedmiotowej inwestycji było uwarunkowane zawarciem umowy w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) na realizację zadania p.n. "Rozbudowa ul. [...] w K."." Tymczasem treść pkt. 6 decyzji o warunkach zabudowy pozwalała inwestorowi założyć, że jeżeli wnioski żądanej przez zarządcę drogi analizy i koncepcji ruchu będą wskazywały, że realizowana inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na istniejący układ drogowy, to nie ziści się kolejny warunek polegający na konieczności budowy lub przebudowy ul. [...]. Niewątpliwie z decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnionej przecież pozytywnie przez zarządcę drogi, nie wynika taki warunek, jak odczytuje to aktualnie MZD w piśmie z 5 czerwca 2025 r., że "uzgodnienie analizy ruchu" wymagało uprzedniego zawarcia umowy w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, taki sposób realizacji przez organ I instancji obowiązku, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności złożonego przez inwestora projektu budowalnego z ustaleniami i warunkami określonymi w pkt. 6 decyzji z 25 czerwca 2025 r. o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naruszenie to jest tym bardziej zauważalne w sytuacji, gdy - tak jak w tym przypadku - organem właściwym do załatwienia sprawy w I instancji w przedmiocie zarówno ustalenia warunków zabudowy, jak i wydania pozwolenia na budowę jest Prezydent Miasta K., zaś zarządcą drogi działającym w imieniu Prezydenta - Miejski Zarząd Dróg. Po drugie, z treści obu pism MZD z 5 czerwca 2025 r. i 14 lipca 2025 r. nie wynika, aby zarządca drogi rzeczywiście przeanalizował złożoną przez inwestora "Analizę i koncepcję ruchu" pod kątem wpływu planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy i co za tym idzie ewentualnej konieczności przebudowy obecnego układu komunikacyjnego. Można jedynie domniemywać, że brak przeprowadzenia takiej analizy mógł wynikać z przyjętego przez zarządcę drogi założenia, że realizacja inwestycji jest uzależniona od rozbudowy ul. [...] i zawarcia umowy w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych bez względu na wyniki opracowania, do złożenia którego inwestor został zobowiązany. Ani MZD ani organy obu instancji w wydanych w tej sprawie decyzjach nie odniosły się do wniosków, analiz i twierdzeń zawartych w tym opracowaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że autorka dokumentu przedłożonego przez skarżącego, podobnie jak MZD przyjęła, że realizacja inwestycji powoduje zwiększenie ruchu przy ul. [...]. Ustaliła także taką samą szerokość jezdni – 4 m o nawierzchni z kruszywa, głównie destruktu, w końcowym odcinku utwardzoną masą bitumiczną oraz wskazała, że przebieg jezdni nie pokrywa się z wydzielonym pasem drogowym, gdyż jezdnia "częściowo wchodzi w tereny prywatne". Stwierdziła jednocześnie, że istniejące ogrodzenia są cofnięte w głąb posesji tak, że faktyczna szerokość użytkowa pasa drogowego to ok. 5-6 m, co jest wystarczające dla istniejącego już ruchu dwukierunkowego, zwłaszcza, że droga stanowi wyłącznie dojazd do kilku posesji zabudowanych. Autorka opracowania wyprowadziła więc z tych samych okoliczności faktycznych inne wnioski niż MZD, przedstawiając argumentację na ich poparcie, do której żaden z organów się nie odniósł. Jak słusznie podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Miejski Zarząd Dróg jest organem dysponującym specjalistyczną wiedzą z zakresu organizacji ruchu, jednak autorka "Analizy i koncepcji ruchu" też taką wiedzę posiada, skoro legitymuje się uprawnieniami do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej. Postawienie tezy o konieczności przebudowy istniejącego układu drogowego, który nie jest w stanie bezpiecznie obsłużyć dodatkowego ruchu przy obecnie funkcjonujących rozwiązaniach, bez odniesienia się do argumentacji zaprezentowanej w opracowaniu złożonym przez skarżącego w wykonaniu decyzji o warunkach zabudowy z 25 czerwca 2024 r., uznać należy za niewystarczające i w okolicznościach sprawy naruszające zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania oznacza, że organ administracji powinien tak skonstruować uzasadnienie decyzji, ażeby strona, zwłaszcza gdy jej żądanie nie zostaje uwzględnione, miała poczucie, że organ odniósł się do wszystkich aspektów sprawy oraz wnikliwie i rzetelnie przeanalizował złożone przez stronę dowody. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że oba orzekające w sprawie organy mogły oprzeć swoje stanowiska na opinii MZD, jednak powinny ją poddać własnej ocenie, bo ostatecznie to one rozstrzygały o żądaniu strony i przy orzekaniu miały obowiązek stosować wymienione wyżej przepisy k.p.a. Należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z § 8 ust. 1 przywołanego przez MZD rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, decyzje o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi podejmuje się w szczególności na podstawie danych o ruchu drogowym. Do takich danych nie nawiązuje opinia MZD, pomimo, że zawiera je opracowanie przedłożone przez inwestora. W piśmie z 5 czerwca 2025 r. zarządca drogi powołał się na § 17 ww. rozporządzenia określający szerokości pasa ruchu dróg publicznych w zależności od klasy drogi, nie wskazując jednocześnie, do której klasy zalicza się ulica [...]. Przyjmując, że droga ta ma klasę D - dojazdową lub L - lokalną, to zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 11 rozporządzenia, szerokość pasa ruchu na jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu, w zależności od klasy drogi, wynosi: 6) standardowo 2,75 m, dopuszcza się 3,00, 3,25 lub 3,50 m, w trudnych warunkach 2,50 m - w przypadku klasy L; 7) standardowo 2,50 m, dopuszcza się 2,75, 3,00, 3,25 lub 3,50 m, w trudnych warunkach 2,25 m - w przypadku klasy D. Przez trudne warunki rozporządzenie rozumie natomiast warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego (§ 4 pkt 22). W okolicznościach sprawy przywołanie § 17 ww. rozporządzenia ze stwierdzeniem, że minimalna szerokość jezdni została określona na 5 m wraz z niezbędnymi skrajniami, także należy uznać za niewystarczające do sformułowania ocen istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. We wnioskach MZD, powielonych przez oba organy, nie ma bowiem ustaleń w zakresie klasy drogi, danych o ruchu drogowym oraz o warunkach terenowych drogi, związanych przede wszystkim z lokalizacją jezdni na nieruchomościach prywatnych oraz poszerzeniem szerokości użytkowej pasa drogowego, o jakim mowa w "Analizie i koncepcji ruchu". Jeśli chodzi o powołany zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w opinii MZD art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, to w zdecydowanej większości przypadków ma on zastosowanie do procedur planistycznych, takich jak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z treścią tego przepisu, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może mieć zastosowanie również w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dokonane na etapie planistycznym czy lokalizacji inwestycji ma charakter ogólny i nie zawsze wyłącza konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jest tak zwłaszcza wtedy, gdy szczegółowe rozwiązania projektowe mogą prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu i ujawnić takie aspekty oddziaływania na drogę, które nie były możliwe do oceny na etapie planistycznym (zob. wyroki z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3832/18, z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 151/23; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Sąd podziela i przyjmuje jako własne. W decyzji o warunkach zabudowy z 25 czerwca 2024 r. nałożony został na inwestora warunek opracowania przez inwestora – przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę - koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy. Warunek ten został spełniony. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej miał wątpliwości co do zasadności wniosków wypływających ze złożonego przez inwestora opracowania i uznał za konieczne zasięgnąć w tym zakresie opinii własnej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządcy dróg publicznych, to winien także przeanalizować rozwiązania zawarte w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym pod kątem wprowadzenia w tym projekcie takich zmian zagospodarowania terenu, które oddziałują na drogę – ul. [...], a nie były znane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i co za tym idzie nie były wówczas możliwe do oceny. W kontrolowanej sprawie organy w ogóle aspektu tego nie zbadały, co w powiązaniu z brakiem odniesienia się w obu decyzjach do wniosków i argumentacji zawartych w złożonej przez inwestora "Analizie i koncepcji ruchu" daje Sądowi podstawę do przyjęcia, że odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę była co najmniej przedwczesna z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i naruszenie przez organy art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie oceniły w sposób wszechstronny i rzetelny, czy planowana inwestycja rzeczywiście wymaga przebudowy ul. [...] i złożenia przez inwestora umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Powieliły w całości stanowisko wyrażone przez MZD nie dostrzegając, że zarządca drogi wadliwie odczytał warunki zawarte w pkt. 6 decyzji z 25 czerwca 2024 r. przyjmując, że uzgodnienie analizy ruchu dla wnioskowanej inwestycji było uwarunkowane zawarciem przez inwestora umowy w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz wyraził swoją opinię bez odniesienia się do danych i wniosków zawartych w opracowaniu złożonym przez Ł. T., co nosi cechy arbitralności i podważa zaufanie strony do organów rozstrzygających jej sprawę. Stwierdzone przez Sąd naruszenia powodowały konieczność uchylenia decyzji organów i i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdyż w oczywisty sposób mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na zasądzone koszty składają: 500 zł – uiszczony wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 17 zł – opłata kancelaryjna uiszczona na podstawie art. 235a p.p.s.a. oraz 480 zł - wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Rozpoznając sprawę ponownie organ wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne oceni, czy planowana inwestycja rzeczywiście wymaga przebudowy ulicy [...] w K. w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W ramach tej oceny organ przeanalizuje złożoną przez inwestora "Analizę i koncepcję ruchu" odnosząc się merytorycznie do zaprezentowanych w niej wniosków i argumentacji.