II SA/Ke 644/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] (w decyzji błędnie [...]) znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie i ustalenia wielkości przysługujących im udziałów we Wspólnocie Gruntowej Wsi P. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2.06.2010r. A. P. wystąpił do Starosty K. o podjęcie decyzji w sprawie udziałów i wyboru zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi P. Pismem z dnia 16.03.2011r. zwrócił się natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem odwołania zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi P. oraz rozliczenia zarządu wspólnoty z działalności finansowej i zarządzania majątkiem gruntowym wspólnoty. Po doręczeniu opisanej na wstępie decyzji Starosty z dnia [...] A. P. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kolejne pismo z dnia 17.06.2011r. zatytułowane "Ponowne zażalenie", w którym podnosił, że jego sprawa nie została załatwiona, ponieważ "nie chodzi o listę udziałowców i wyliczone udziały ułamkowe przez Starostwo Powiatowe", lecz żąda odwołania nielegalnego Zarządu Wspólnoty Gruntowej. Zdaniem A. P., członkowie zarządu nie są udziałowcami wspólnoty i podejmują decyzje niezgodne z prawem. Uznając powyższe pismo za odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku jego rozpatrzenia utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]. Kolegium powołując się na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), zgodnie z którym wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości ich udziałów ustala w drodze decyzji starosta, wskazało, że brak jest podstaw do wydania kolejnej decyzji co do meritum w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje już decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, oraz wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie położonej w miejscowości P. o pow. 85.56ha, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Zgłaszanie wszelkich późniejszych zmian, w tym zmian w wykazie osób uprawnionych należy do zarządu spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). Odnosząc się do żądań zawartych w piśmie z dnia 16.03.2011r. w uzasadnieniu podniesiono, iż przepis art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powierza wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) nadzór nad działalnością spółki. Zdaniem organu, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że akt wydawany przez wójta w tym trybie jest innym aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej i jako taki nie podlega nadzorowi w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Jednocześnie przywołując wyrok WSA z dnia 17.06.2008r. sygn. akt II SA/Ke 251/08 i wyrok NSA z dnia 3.12.2008r. sygn. akt II OSK 1422/08 stwierdzono, że akt nadzoru nad działalnością spółki utworzonej w trybie ustawy o zagospodarowaniu tych wspólnot odbywa się poprzez wydanie zarządzenia przez wójta gminy podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast na bezczynność wójta służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego lub skarga do rady gminy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. P. podnosił, że argumentacja organu jest ciągle ta sama, w sytuacji kiedy sprawa dotycząca ustalenia listy udziałowców została już załatwiona i to na jego wniosek. Skarżący powtórzył, że domaga się "unieważnienia nielegalnego Zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi P. oraz jego rozliczenia w sprawach finansowych i prawnych". Jego zdaniem nadzorujący wspólnotę Wójt Gminy P. toleruje uszczuplanie majątku wspólnoty gruntowej poprzez obecność w zarządzie osób nie będących udziałowcami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie wymaga co prawda zachowania szczególnej formy (art. 128 k.p.a.), jednak nie oznacza to, że w każdej sytuacji pismo wnoszone po doręczeniu decyzji ma być uznane jako odwołanie. Za takim potraktowaniem pisma przemawiać może w szczególności jego treść (np. wyrażenie niezadowolenia z wydanej decyzji, art. 128 k.p.a.). Automatyzm w kwalifikowaniu pisma wykluczony jest wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do możliwości potraktowania go jako odwołania. Odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom (art. 63 § 1 k.p.a.). W razie wątpliwości co do treści żądania jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do organu administracji (art. 61 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. I SA 367/90). Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., sygn. III SA 949/92). W niniejszej sprawie organ nie wypełnił tak określonego obowiązku, przedwcześnie kwalifikując pismo wniesione przez skarżącego w dniu 17.06.2011r. jako odwołanie w sytuacji, gdy treść pisma mogła nasuwać wątpliwości co do jego charakteru. Z treści nie wynikało aby autor pisma wyrażał niezadowolenie z decyzji Starosty K. w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie i ustalenia wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Skarżący nie odniósł się krytycznie do żadnego elementu decyzji z dnia [...] i wskazał, że nie chodzi mu o listę udziałowców i udziały ułamkowe. Podnosił natomiast kwestie związane z odwołaniem aktualnie funkcjonującego Zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi P.. Do rozpatrywania powyższych kwestii w tym postępowaniu samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 63, poz. 28 ze zm.) jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki, ten sam organ – zgodnie z art. 23 cyt. ustawy, sprawuje także nadzór nad działalnością spółki. Z przedstawionych regulacji wynika więc, że starosta jako organ administracji nie posiada upoważnienia do rozstrzygania spraw związanych ze zmianami w zarządzie spółki. W tej sytuacji Kolegium powinno dokładnie wyjaśnić, na czym polegało żądanie zawarte w piśmie z dnia 17.06.2011r., a w razie stwierdzenia, iż żądanie dotyczy spraw, w których Kolegium nie jest właściwe do rozpatrzenia, obowiązkiem organu było potraktowanie wniosku jako nowej sprawy i przekazanie pisma zgodnie z art. 65 k.p.a. do organu właściwego, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Wskazane wątpliwości wymagały w ocenie Sądu podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownych działań w celu wyjaśnienia charakteru i istoty wniesionego pisma. Wobec braku tych działań doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości, a to oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony, którą jest wniesienie odwołania sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Wskazane uchybienie uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej zalecenia i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach, na które złożył się wpis w kwocie 200 zł, orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.