II SA/Ke 647/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania E. I. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że E. I. ubiegała się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca S. J.. Jak wynikało z przedłożonego orzeczenia powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 kwietnia 2012r., S. J. został zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności, datuje się od 12 marca 2012r., a orzeczenie wydano na stałe. Kolegium stwierdziło, że zostało spełnione kryterium dochodowe, bo dochód na osobę w rodzinie odwołującej się wyniósł 298,19 zł. SKO uznało jednak, że w sprawie zachodzą inne okoliczności przesądzające o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że E. I. pracowała w okresie od 01.09.1983r. do 30.09.1996r. w P. Stosunek pracy ustał z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W okresie od 30.12.1996r. do 07.01.1998r. E. I. była zarejestrowana w powiatowym Urzędzie Pracy w Kielcach jako osoba bezrobotna, a następnie do dnia 30.11.2012r. pracowała w gospodarstwie rolnym. Z kolei od 01.12.2012r. do 30.06.2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Następnie od 1.07.2013r. do 07.08.2013r. była zatrudniona na umowę o świadczenie usług w gospodarstwie domowym-pełnienie opieki nad dzieckiem. Jak wyjaśniła wnioskodawczyni, a także jej pracodawca, E. I. zrezygnowała z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki na chorym ojcem. Dokonując oceny spełnienia przesłanek warunkujących ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca-S. J. zdaniem organu odwoławczego należało uwzględnić okres poprzedzający ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, że w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, co nastąpiło od 1 grudnia 2012r., E. I. pracowała przed tą datą kilkanaście lat w gospodarstwie rolnym a wcześniej była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Stąd też, w opinii organu, nie można uznać, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką a następnie nad ojcem. Za taką osobę można uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzeka się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organ wskazał, że pod pojęciem zatrudnienia (pracy zarobkowej), zgodnie z art. 3 pkt. 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz.992 ze zm.) należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ uznał, że w odniesieniu do E. I. nie można mówić o istnieniu elementu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna, bowiem praca w gospodarstwie rolnym nie jest kwalifikowana przez ustawodawcę jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że przyznane E. I. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2012r. zostało przyznane na podstawie przepisów obowiązujących do 1 stycznia 2013r. i wystarczyło wówczas, że osoba sprawująca opiekę nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wprowadzone zostały zmiany dotyczące zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych. Organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może nabyć jedynie osoba, która rezygnuje z zatrudnienia, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że fakt zatrudnienia E. I. w okresie od 01.07.2013r. do 07.08.2013r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Podjęta praca była wykonywana tylko przez 37 dni i nie można uznać tak krótkiego okresu czasu za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Organ wskazał, że E. I. podjęła zatrudnienie w okresie gdy ojciec S. J. wymagał konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem organu odwoławczego specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci wobec rodziców, lecz jest świadczeniem z tytułu faktycznej rezygnacji z zatrudnienia z powodu sprawowania osobistej opieki. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję E. I. domagała się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazała m.in., że Kolegium kwestionuje jej zatrudnienie w okresie od 1 lipca 2013r. do 7 sierpnia 2013r., podniosła, że pracę podjeła w związku z utratą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na mamę, co w konsekwencji wpłyneło na pogorszenie sytuacji materialnej jej rodziny. Sądziła ,że pogodzi nowe obowiązki ze sprawowaniem opieki nad ojcem ale pogorszenie stanu zdrowia ojca spowodowało rezygnację z zatrudnienia. Uważa, że spełnia wszelkie przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu nie spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż ostatnio pracowała w gospodarstwie rolnym a wcześniej była zarejestrowana jako bezrobotna. Kolegium wskazało również, że fakt zatrudnienia E. I. w okresie od 1 lipca 2013r. do 7 sierpnia 2013r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż praca ta była wykonywana tylko przez 37 dni, a wiec za krótko, aby okres ten można było uznać za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Organ II instancji dodał również, że świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej następnie zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do treści art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Nie ma zatem wątpliwości, że ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie omawianego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Dlatego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej, musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie tego, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni, niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 08.10.13 r. sygn. akt II SA/Bd 584/13 dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można się również zgodzić z poglądem, że w odniesieniu do skarżącej E. I. uprawnienie do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca S. J. należy oceniać poprzez okres poprzedzający ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Należy podkreślić, że skarżąca złożyła nowy wniosek w nowym stanie faktycznym i nowym stanie prawnym dotyczący świadczenia na ojca i organ winien go rozpoznać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie można również zaakceptować poglądu, że świadczona przez skarżącą praca nie jest kwalifikowana do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca zawarła umowę sprawowania opieki nad dzieckiem, do której to umowy zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dzieckiem w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013r. poz.1457) stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, a jak wynika z treści art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych umowa zlecenia jest wymieniona jako jedna z form zatrudnienia. Nie można więc przyjmować, że spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia musi nastąpić bezpośrednio z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności i tylko po długim okresie zatrudnienia. Każde takie zdarzenie należy w ocenie Sądu analizować indywidualnie pod kątem stwierdzenia, jakie były rzeczywiste intencje strony rezygnującej z zatrudnienia, czy rzeczywiście bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia podjęła się ona opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącą z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przyjętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżąca, będąca według organu jedyną osobą, która może opiekować się ojcem, podjęła pracę na krótki okres, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca drastycznie zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania, to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można a limine traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyroku Sądu jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.