II SA/Ke 648/21

II SA/Ke 648/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 7.12.2020 r. W. G. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką - I. G.. Decyzją z dnia [...] r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania W. G. prawa do przedmiotowego świadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że strona wnioskująca o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawniona do emerytury obowiązana jest do wyboru świadczenia, jakie chce pobierać. Nie można bowiem pobierać jednocześnie obu ww. świadczeń. Organ obowiązany jest natomiast wprowadzić procedurę, która będzie umożliwiała stronie dokonanie wyboru jednego spośród dwóch świadczeń (pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego). Z tych należy poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz wezwać do złożenia brakujących dokumentów w celu umożliwienia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. W toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił, że: - W. G. jest matką osoby wymagającej opieki - córki I. G., - zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 14.10.2019 r. I. G. została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji, - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1.06.1999 r. I. G. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem że niepełnosprawności istnieje od dzieciństwa, - stałą faktyczną opiekę nad I. G. sprawuje jej niepracująca matka - W. G.. Pomimo spełnienia powyższych przesłanek, warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji stwierdził, że świadczenie to nie może zostać przyznane W. G. z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezsporne bowiem jest, że W. G. pobiera emeryturę, a pełnomocnika strony wezwano w piśmie z dnia 3.03.2021 r. do złożenia przez W. G. oświadczenia, w którym dokona wyboru świadczenia: świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalno-rentowego, jednocześnie informując, że w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego należy dostarczyć decyzję organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu emerytury, bądź wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi z dnia 19.04.2021 r. W. G. oświadczyła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy narusza zasady Konstytucji oraz ustawy, pozbawiając w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia 10.05.2021 r. odmówił przyznania W. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, wnioskowanego na I. G. W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. domagała się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, podnosząc zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przezeń emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem strony organ I instancji pominął regułę z art. 27 ust. 5 ww. ustawy z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie odwołującej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, zwracając uwagę, że rozbieżność orzecznictwa w odniesieniu do ww. zagadnień została zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2020 r. o sygn. akt I OSK 254/20. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie strona, pomimo skierowania do jej pełnomocnika stosownego wezwania, nie przedłożyła decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, informując, że "pozostaje przy swojej emeryturze". Skoro wypłata emerytury nie została wstrzymana, to tym samym nie została wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek emerytura jest prawem niezbywalnym, to dopiero zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. W odniesieniu do powołanego w odwołaniu art. 27 ust. 5 ustawy SKO wskazało, że przepis ten dotyczy zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych, nie normuje natomiast sytuacji zbiegu prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała się na poglądy orzecznictwa i judykatury, które wskazują na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej (dokonanej w niniejszej sprawie przez organy) wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pomimo, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. W tym zakresie powołano się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.04.2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazano że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczeń pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobo niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Końcowo strona powołała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z ustalonym prawem do emerytury i pobieraniem świadczenia emerytalnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na kanwie cyt. przepisu zapadły orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: - wyrok z dnia 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r. o sygn. akt SK 2/17, w którym orzeczono, że: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe wyroki nie znajdują jednak odniesienia do niniejszej sprawy – w której organy jako podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką - I. G., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, powołały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Mianowicie, jak wynika z tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Na wstępie, odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.04.2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, należy wskazać że Sądowi znane są poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kwestii dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Tym niemniej, zgodnie z obecną linią orzeczniczą, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, argumentacji tej nie podziela, przychylając się do poglądów odmiennych. Jak wskazuje uzasadnienie wyroku z dnia 27.05.2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19 również Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.01.2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.02.2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W tym miejscu zauważyć trzeba, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. Dlatego, skoro przepisy prawa umożliwiają wnioskującym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, uwzględnił stanowisko SKO zawarte w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] i umożliwił stronie dokonanie wyboru jednego spośród dwóch świadczeń (pielęgnacyjnego lub emerytalnego). Mianowicie, w piśmie z dnia 3.03.2021 r. (k. 26) wezwano pełnomocnika strony do złożenia przez W. G. oświadczenia, w którym dokona wyboru świadczenia: świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalno-rentowego, jednocześnie informując, że w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego należy dostarczyć decyzję organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu emerytury, bądź wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi z dnia 19.04.2021 r. (k. 30) skarżąca oświadczyła, że cyt. "zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy narusza zasady Konstytucji oraz ustawy, pozbawiając w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne (...). Mając powyższe na uwadze zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby mnie w trudnej sytuacji, wprowadzało w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi mi płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych". W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że istnieje możliwość złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy, skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy). W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, że dopiero zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy W. G. nie doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury, a z jej oświadczenia wynika wręcz, że do takiego zawieszenia – z uwagi na stan niepewności co ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie dąży, wskazując wprost, że "pozostaje przy swojej emeryturze". Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do skarżącej istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Natomiast jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, prawidłowo zastosowany w niniejszej sprawie. W związku z zasadą clara non sunt interpetanda (z łac. nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) brak było podstaw do postulowanej przez skarżącą wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wobec jednoznacznej treści cyt. przepisu i przytoczonego wyżej orzecznictwa, skutku nie mogła również odnieść argumentacja skargi, powołująca się na konieczność urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w zakresie stanowienia prawa. O ile zatem strona, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie tylko z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.