II SA/Ke 653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 1 marca 2019 r. nr VII/53/2019 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 8 pkt II załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 1 marca 2019 r. Rada Gminy Sobków podjęła uchwałę nr VII/53/2019 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sobków w 2019 r.". W § 1 uchwało postanowiono, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sobków w 2019 r." w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały. W § 6 ust. 1 pkt 3 ww. załącznika do uchwały (dalej też jako "Program") postanowiono, że Program będzie realizowany poprzez następujące działania: wykonywanie na koszt Gminy sterylizacji albo kastracji kotów wolnożyjących, bezdomnych zwierząt przed przekazaniem ich nowym właścicielom, usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących lub zwierząt bezdomnych przez lekarza weterynarii, z którym Gmina zawarła stosowną umowę. Natomiast w § 8 pkt II Programu postanowiono, że Gmina ma prawo dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych na materiały, opiekę, transport, leczenie zwierząt, których właściciel jest znany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając ten akt w części tj. w zakresie § 6 ust. 1 pkt 3 w części, w której wskazano, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących oraz bezdomnych będzie dokonywał lekarz weterynarii oraz § 8 pkt II. Uchwale tej Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 11a ust. 2 i w art. 11a ust. 4 oraz w ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez to, że zapisy § 6 ust. 1 pkt 3 w części, w której wskazano, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących oraz bezdomnych będzie dokonywał lekarz weterynarii i § 8 pkt II przedmiotowej uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w § 6 ust. 1 pkt 3 wskazano, że usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzane przez lekarza weterynarii, z którym gmina podpisała umowę, a nie przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, zaś w § 8 pkt II wskazano, że Gmina ma prawo dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych na materiały, opiekę, transport, leczenie zwierząt, których właściciel jest znany, podczas gdy koszty realizacji Programu ponosi Gmina. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części ww. uchwały Rady Gminy w Sobkowie tj. § 6 ust. 1 pkt 3 w części, w której wskazano, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących oraz zwierząt bezdomnych będzie dokonywał lekarz weterynarii i § 8 pkt II ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, powołując się na treść art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), że z treści § 6 ust 1 pkt 3 Programu wynika, że usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzane przez lekarza weterynarii. Tymczasem zgodnie z regulacją zawartą w art. 11a ust. 4 ww. ustawy czynność ta może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 8 pkt II Programu, skarżący podniósł, że z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich odławianie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w Programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 ww. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano więc możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten, zdaniem skarżącego, zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w całości, podnosząc, że nie doszło do przekroczenia normy ustawowej zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, w szczególności z uwagi na to, że ustawodawca w art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt używa słowa "może", a więc nie zamyka katalogu podmiotów, którym może powierzyć przedmiotowe zadanie. Odnośnie drugiego zarzutu organ podniósł, że w oczywisty sposób chodzi w nim o właściciela zwierzęcia nie będącego zwierzęciem bezdomnym, uwzględniając definicję zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Nie następuje zgodnie z przedmiotowym programem przerzucanie kosztów w części, ani w całości na właściciela, skoro jego zwierzę nie zostało uznane za bezdomne. Organ zaznaczył, że w dniu 24 maja 2019 r. Rada Gminy Sobków podjęła uchwałę nr X/81/2019 w sprawie zmiany ww. uchwały Rady Gminy Sobków nr VII/53/2019 i która nadała nową treść Programowi. Ponadto organ zauważył, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z prawem przez organ nadzoru. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 14 lipca 2020 r. i z dnia 16 lipca 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący Prokurator we wnioskach skargi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt II, a zaskarżone zapisy zostały zamieszczone w załączniku do uchwały. Jednak z uwagi na treść zarzutów skargi i jej uzasadnienia, Sąd uznał, że wniosek skargi dotyczy stwierdzenia nieważności ww. przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały. Dalej podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały, dalej też jako “u.o.z."). Zgodnie z art. 11a ust. 2 tej ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 4 ww, ustawy, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Sobków w zakresie dotyczącym nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uiszczenia kosztów poniesionych przez Gminę na materiały, opiekę, transport, leczenie w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podzielając pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 499/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzić należy, że brak jest w przepisach prawa przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym kosztami transportu, leczenia i utrzymania bezdomnych zwierząt. Artykuł 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu. Jak stanowi wprost art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Uchwała zawierająca postanowienia nakładające ww. koszty na właścicieli zwierząt narusza zasadę wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie, z uwagi na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, w zakresie § 8 pkt II załącznika do uchwały. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na treść art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt podnieść należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 tej ustawy, zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem zwierzę, które z powodu ucieczki, zabłąkania się lub porzucenia, nie pozostaje pod pieczą właściciela, a następnie zostaje odłowione, jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. W każdym razie w świetle art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt dla uznania zwierzęcia za bezdomne, w konsekwencji zastosowania regulacji zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie ma znaczenia okoliczność, że po odłowieniu takiego zwierzęcia zostanie ustalony jego właściciel. Za zwierzę bezdomne ustawodawca uznaje także takie zwierzę, które ma właściciela, ale z powodu zabłąkania lub ucieczki zwierzęcia nie jest możliwe ustalenie jego właściciela w chwili odławiania zwierzęcia. Zatem za niezrozumiałą uznać należy argumentację organu dotyczącą braku możliwości uznania za bezdomne zwierząt, które zostały odłowione, a następnie ustalono ich właścicieli. Jeżeli Gmina ma dochodzić, zgodnie z kwestionowanym zapisem, zwrotu kosztów materiału, leczenia, czy transportu, to znaczy, że koszty te są ponoszone przez Gminę w chwili, gdy Gmina sprawuje opiekę nad tym zwierzęciem, a nie właściciel. Trudno przyjąć więc, że § 8 pkt II Programu dotyczy zwierząt, które nie zostało uznane za bezdomne. Ponadto Program nie może zawierać regulacji prawnych będących podstawą do wywodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych Gminy wobec właścicieli odłowionych zwierząt. Brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do stanowienia takich przepisów w uchwale wydawanej na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Z podanych wyżej przyczyn zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 pkt II załącznika do uchwały, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 3 Programu. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien obligatoryjnie zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, o których mowa w punktach od 1-8 art. 11a ust. 2 tej ustawy. Z założenia "program" to plan działania, w ramach którego czynności do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane - czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Równocześnie program może określić również te kwestie, które mają związek z opieką nad zwierzętami bezdomnymi, a nie są wprost wymienione w ustępie 2 art. 11a u.o.z., o ile nie naruszają bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy i nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Nietrafny okazał się zatem zarzut skargi, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących i zwierząt bezdomnych musi odbywać się w schronisku dla zwierząt. Po pierwsze, już z ustępu 4 art. 11a u.o.z. wyraźnie wynika, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., w tym usypianie ślepych miotów, nie musi zostać powierzona schronisku dla zwierząt, a więc nie musi odbywać się w takim schronisku. Po drugie, ustawa o ochronie zwierząt w art. 27 ust. 1 stanowi, że zabiegi lekarsko-weterynaryjne na zwierzętach są dopuszczalne dla ratowania ich życia lub zdrowia oraz dla koniecznego ograniczenia populacji i mogą być przeprowadzane wyłącznie przez osoby uprawnione. Zatem wskazanie w Programie, że usypianie ww. zwierząt będzie przeprowadzał lekarz weterynarz, jest jak najbardziej właściwe i trudno w tym rozwiązaniu doszukiwać się istotnego naruszenia prawa. Po trzecie, zabiegi usypiania zwierząt przebywających w schronisku również winien wykonywać lekarz weterynarii, czego analizowany zapis załącznika do uchwały nie wyklucza. Nadmienić należy, że w § 4 ust. 1 pkt 3 Programu określono, jaki konkretnie lekarz weterynarii (ze wskazaniem adresu gabinetu weterynaryjnego) będzie wykonywał omówione wyżej zabiegi. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., w punkcie II wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie.