II SA/Ke 654/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Skarbowej na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda: - uchylił decyzję Starosty z dnia [...]o odmowie zmiany decyzji Starosty z dnia 16.12.2013r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekł: - o odmowie zmiany decyzji Starosty z dnia 16.12.2013r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości zabudowanej budynkiem administracyjno-biurowym, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr A, B o łącznej powierzchni 0,0819 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31.12.1998r. i ustalającej nową wysokość opłaty rocznej na kwotę 5.442 zł, tj. 0,3 % wartości nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 31.12.1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o przekazaniu w trwały zarząd Urzędowi Skarbowemu zabudowanej nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej , składającej się z 4 działek o nr: A, B, C i D o łącznej powierzchni 0,0964 ha. Ostateczną decyzją z dnia 16.12.2013r. Starosta, działając na podstawie art. 87 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., dokonał aktualizacji opłaty rocznej, ustalając – od 1.02.2014r. – nową wysokość opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, sprawowanego przez Urząd Skarbowy : 1. obejmującej działki nr A oraz B o łącznej powierzchni 0,0819 ha – 5.442 zł tj. 0,3 % wartości nieruchomości (pkt 1) – nieruchomość zabudowana budynkiem administracyjno-biurowym; 2. obejmującej działki o nr E/20, E/22, E/24 i E/26 o łącznej powierzchni 0,0906 ha – 194,70 zł tj. 0,3 % wartości nieruchomości (pkt 2). Wnioskiem z dnia 16.12.2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego , działając na podstawie art. 155 K.p.a., wystąpił do Starosty o zmianę ww. decyzji z dnia 16.12.2013r. w zakresie wartości nieruchomości przyjętej do wyliczenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa zabudowanej budynkiem administracyjno-biurowym położonym na działkach oznaczonych nr A i B. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23.03.1993r. Skarb Państwa nabył własność zabudowanej nieruchomości składającej się m.in. z działek nr A oraz nr B, a następnie Kierownik Urzędu Rejonowego przekazał ją Urzędowi Skarbowemu w trwały zarząd. W konsekwencji, zdaniem strony, w niniejszej sprawie należy zastosować przepis art. 88 u.g.n. – w kwestii wyłączenia wartości budynku z wartości nieruchomości przyjętej do wyliczenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Decyzją z dnia [...] Starosta , działając na podstawie art. 104, art. 154 § 2 oraz art. 155 K.p.a., odmówił zmiany ww. decyzji z dnia 16.12.2013r. orzekającej o aktualizacji opłaty rocznej w pkt 1 z tytułu trwałego zarządu zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr A, B o łącznej powierzchni 0,0819 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy i ustalającej nową wysokość opłaty oraz w pkt 2 z tytułu trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr E/20, E/22, E/24 i E/26 o łącznej powierzchni 0,0906 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy i ustalającej nową wysokość opłaty rocznej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że przepis stanowiący podstawę aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu ściśle określa, w jaki sposób opłata ta ma być naliczona, nie dając organowi żadnego luzu decyzyjnego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Dyrektor Izby Skarbowej, domagając się ponownego oszacowania wartości nieruchomości przyjętej do wyliczenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu i powołując się w tym zakresie na art. 88 u.g.n. Wojewoda , wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję wskazał, że wniosek strony z dnia 16.12.2014r. dotyczył jedynie działek oznaczonych numerami A oraz B o łącznej powierzchni 0,0819 ha. Tymczasem zakresem orzekania organ I instancji objął – w sposób wadliwy – całą ww. decyzji, w tym także działki o nr E/20, E/22, E/24 i E/26 o łącznej powierzchni 0,0906 ha), wykraczając poza zakres określony we wniosku strony. Powyższe przesądziło o uchyleniu zakwestionowanej odwołaniem decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie merytoryczne Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. dotyczył decyzji aktualizującej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu. W tego rodzaju sprawach nie ma zaś możliwości swobodnego (luźnego) ustalania wysokości opłaty rocznej, bowiem zasady ustalania opłaty rocznej (oraz jej aktualizacji) określone są w sposób jednoznaczny i konkretny przepisami u.g.n. W konsekwencji, skoro brak jest tzw. luzu decyzyjnego, nie było możliwości zastosowania przepisu art. 155 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zawyżenia w ostatecznej decyzji z dnia 16.12.2013r. określonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, organ wskazał, że postępowanie odwoławcze dotyczy postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] – wydanej w trybie nadzwyczajnym – w której nie rozstrzygano o wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Dyrektor Izby Skarbowej, zarzucając Wojewodzie: - brak przeanalizowania wszystkich zarzutów i argumentów na ich poparcie zawartych w złożonym odwołaniu – co oznacza, że materiał dowodowy sprawy nie został rozpatrzony w całości i w sposób przewidziany prawem, - naruszenie art. 88 u.g.n. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty z dnia 16.12.2013r. w trybie art. 155 K.p.a. wystąpiono z uwagi na brak skorzystania z prawa wniesienia odwołania od decyzji z dnia 16.12.2013r. Strona skarżąca, przytaczając art. 88 ust. 1 u.g.n., wskazała, że wartość budynku administracyjnego powinna być wyłączona z wartości nieruchomości przyjętej do wyliczenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Skoro podstawą określenia wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością jest cena nieruchomości obejmująca cenę usytuowanych na niej budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem, a podstawą aktualizacji opłat jest wartość nieruchomości także obejmująca wartość usytuowanych na nieruchomości budynków, to nie można obciążać jednostki organizacyjnej opłatami stanowiącymi procentowy udział w cenie lub wartości tych budynków, które jednostka wzniosła własnym nakładem (które nie zostały jej oddane przez właściciela gruntu w trwały zarząd). Z tego też względu przepis art. 88 ust. 1 u.g.n. nakazuje nie uwzględniać takich nakładów w cenie nieruchomości będącej podstawą ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Zasada pomniejszania ceny stanowiącej podstawę naliczania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu obowiązuje również w odniesieniu do wartości nieruchomości ustalanej dla potrzeb aktualizacji opłat. Pomniejszanie ceny nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu o dokonane przez jednostkę organizacyjną nakłady ma zastosowanie także w przypadku nabycia budynków i innych urządzeń w trybie, o którym mowa w art. 17 u.g.n. (tj. gdy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nabyła własność nieruchomości na rzecz swojego właściciela - odpowiednio Skarbu Państwa z jednoczesnym uzyskaniem prawa trwałego zarządu do tej nieruchomości). Podkreślono przy tym, że Wojewoda nie rozpatrzył istoty sprawy tj. niewłaściwej podstawy do wyliczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu – odnosząc się wyłącznie do względów formalnych. Końcowo strona skarżąca wskazała na spełnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., podkreślając że w tym trybie prowadzone jest samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Natomiast okoliczność braku wniesienia w terminie odwołania nie zmienia faktu, że przyjęta wartość nieruchomości jest zawyżona i powinna być skorygowana. Istniejąca obecnie sytuacja jest niewłaściwa z punktu widzenia interesu publicznego i wymaga zmiany. Skarb Państwa pobiera bowiem podwyższoną opłatę z tytułu trwałego zarządu, wliczając do opłaty wartość budynku stanowiącego własność Skarbu Państwa – co oznacza jawne i rażące naruszenie interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą I. uchylono decyzję Starosty z dnia [...] o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia 16.12.2013r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa: 1) zabudowanej budynkiem administracyjno-biurowym, położonej przy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr A, B o łącznej powierzchni 0,0819 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy i ustalającej nową wysokość opłaty rocznej na kwotę 5.442 tj. 0,3 % wartości nieruchomości 2) położonej przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr E/20, E/22, E/24 i E/26 o łącznej powierzchni 0,0906 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy i ustalającej nową wysokość opłaty rocznej na kwotę 194,70 zł tj. 0,3 % wartości nieruchomości (pkt 2). II. odmówiono zmiany decyzji Starosty z dnia 16.12.2013r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości zabudowanej budynkiem administracyjno-biurowym, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr A, B o łącznej powierzchni 0,0819 ha, sprawowanego przez Urząd Skarbowy i ustalającej nową wysokość opłaty rocznej na kwotę 5.442 zł, tj. 0,3 % wartości nieruchomości. Przechodząc do powołanej w ww. decyzji merytoryczno-reformatoryjnej podstawy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie tryb określony w cyt. przepisie znajduje zastosowanie wtedy, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a więc wówczas kiedy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że złożony w trybie art. 155 K.p.a. wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 16.12.2013r. (k. 1 akt adm. znak: GN.6844.1.2015) dotyczył jedynie zabudowanych budynkiem administracyjno-biurowym działek oznaczonych nr A oraz B o łącznej powierzchni 0,0819 ha – określonych w pkt 1 tego rozstrzygnięcia (k. 63 akt adm. znak: GN.6844.5.2013.III). Tymczasem zakresem orzekania decyzji z dnia [...] organ I instancji objął – w sposób wadliwy – całą ww. decyzję (tak pkt 1 jak i 2), w tym oprócz działek nr A oraz B także działki o nr E/20, E/22, E/24 i E/26 o łącznej powierzchni 0,0906 ha, wykraczając poza zakres określony we wniosku strony. W konsekwencji wykroczono poza zakres złożonego przez stronę wniosku – co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej odwołaniem decyzji. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w zasadniczej – z punktu widzenia strony – części dotyczącej ponownej odmowy zmiany decyzji Starosty z dnia 16.12.2013r. aktualizującej opłatę rocznej z tytułu trwałego zarządu zabudowanej nieruchomości w odniesieniu do działek nr A, B – należy odnieść się do art. 155 K.p.a. Przepis ten dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, stanowiąc, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie zgodnie podkreśla się, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W tym zakresie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 K.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski w: KPA. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.03.2013r. o sygn. akt II SA/Sz 80/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Są to zatem regulacje, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Ze względu na powyższe organ nie może – działając w trybie art. 155 K.p.a. – powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien tzw. luz decyzyjny. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast jeżeli w przypadku art. 155 K.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2012r. o sygn. akt II OSK 188/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że decyzja ostateczna z dnia 16.12.2013r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości w zakresie, jakiego dotyczy złożony w trybie art. 155 K.p.a. wniosek, ma charakter związany. Jak wynika bowiem z art. 87 u.g.n. zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty (ust. 1), a aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się, z urzędu albo na wniosek jednostki organizacyjnej posiadającej nieruchomość w trwałym zarządzie, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (ust. 2). W konsekwencji właściwy organ jest zobligowany do aktualizacji – w drodze decyzji administracyjnej – opłaty rocznej na podstawie wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek. Należy także zaznaczyć, że przy orzekaniu na podstawie art. 87 u.g.n. nie ma znaczenia, czy w sprawie występuje interes społeczny, czy też słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. Natomiast uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu – w sytuacji użycia w art. 87 u.g.n. cyt. wyżej jednoznacznych sformułowań –pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Należy przy tym wyjaśnić, że w odniesieniu do szczegółowych zarzutów kierowanych do decyzji ostatecznej – że toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. (które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym) właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.