II SA/Ke 655/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. i M. Z., od postanowienia Prezydenta Miasta z orzekającego z urzędu o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonego wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0904 ha, posiadającej księgę wieczystą, prowadzoną przez SR Wydział Ksiąg Wieczystych., po podziale której powstanie działka nr [...] o powierzchni 0,0040 ha i nr [...] o powierzchni 0,0864 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że niniejsze postępowanie było prowadzone z urzędu, w celu realizacji celu publicznego w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej "ugn" polegającego na pozyskaniu terenu na powiększenie drogi gminnej oznaczonej w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego symbolem 7KDD. Działka nr [...] położona jest w S. przy ul. H., na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulic: Moniuszki, Łącznej, Żytniej i 6 Września na obszarze miasta S., zwanego umownie jednostką E5-POŁUDNIE uchwalonego Uchwałą Nr XT/4/2011 Rady Miejskiej w S. z dnia 21 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 316, poz. 3860 z dnia 23.12.2011 r.) oraz Uchwałą korygującą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego poz. 389 z dnia 31.01.2012 r.). Działka znajduje się w następujących jednostkach urbanistycznych oznaczonych symbolami: 7 MN2 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; 1KDD - Tereny dróg publicznych. W trakcie postępowania właściciele powyższej nieruchomości złożyli pismo dotyczące odstąpienia gminy od prowadzenia postępowania związanego z jej podziałem. Po rozpatrzeniu sprawy oraz po uzyskaniu opinii urbanistycznej Architekta Miasta z 5 grudnia 2016 r., Prezydent Miasta rozpatrzył tę sprawę na posiedzeniu Kolegium wykonawczego 13 grudnia 2016 r. i uznał za zasadne zachowanie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego umownie jednostką E5-POŁUDNIE, a także podtrzymał wolę kontynuacji procedury mającej na celu podział nieruchomości i pozyskanie przez gminę jej części pod cel publiczny - drogę gminną 7KDD. Zatem ocena zgodności proponowanego podziału działki powinna nastąpić z warunkami określonymi w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium powołało się na wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 854/04, w którym Sąd ten podzielił stanowisko NSA zajęte w uchwale składu pięciu sędziów z 4 marca 2002 r. OPK 25/01, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym wypadku ulicy, co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę. Następnie Kolegium stwierdziło, że wstępny projektu podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ten wskazał, że podziału niezbędnego dla realizacji celu publicznego (bez wniosku właściciela) dokonuje się z urzędu i różni się on tym od podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na jej wyzbycie w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości. Kolegium ponadto dodało, że wstępny projekt podziału nieruchomości spełnia wymagania określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, opracowany został bowiem na mapie zasadniczej, na której zaznaczono granice nieruchomości podlegającej podziałowi. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, M. Z. zarzucił naruszenie: - art. 97 ust 3 pkt 1 ugn, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że do dokonania podziału nieruchomości z urzędu wystarczające jest, aby projekt podziału nieruchomości był zgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sam podział dokonywany był w celu realizacji celu publicznego, podczas gdy ustawodawca przewidział jeszcze jeden warunek, polegający na wykazaniu " niezbędności" dokonania podziału; - art. 7 kpa polegające na pominięciu przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego interesu prywatnego właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia jego prawa własności W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że do dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy, by podział ten był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazanie, że podział ten zmierza do realizacji celu publicznego. Niezbędne jest bowiem również wykazanie "niezbędności". W obu wydanych dotychczas postanowieniach zabrakło wyjaśnienia, dlaczego podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji wskazanego w nich celu publicznego, jakim jest budowa tzw. "sięgacza. Organ nie wskazał również, dlaczego ingerowanie we własność skarżącego jest niezbędne dla realizacji planowanej inwestycji oraz nie zbadał, czy nie można jej przeprowadzić w sposób mniej uciążliwy. Autor skargi zaznaczył, że pierwotnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do czasu zmiany w 2011 r. nie przewidywał potrzeby podziału jego nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Natomiast wstępny projekt podziału jego nieruchomości w chwili obecnej ma służyć jedynie zaspokojenie interesu prywatnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem skarżącego, w chwili obecnej brak jest innego racjonalnego wytłumaczenia potrzeby dokonania podziału, skoro tzw. sięgacz był wskazywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 2008 r. w mniejszym zakresie, tak, że kończył się bezpośrednio przy jego nieruchomości, obecnie zaś na skutek dokonanej zmiany planu został niejako poszerzony o część jego nieruchomości do granicy z działką nr [...]. Jeżeli właściciel działki nr [...] zainteresowany był pozyskaniem dostępu do drogi publicznej winien wykazać, że jego nieruchomość nie ma w ogóle bądź nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera więc przesłanka niezbędności dokonania podziału, a w szczególności rozważenia zachowania interesu prywatnego i publicznego. Skarżący także zarzucił, że organ nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu jak i w składanych pismach okoliczności związanych z naruszeniem interesu prywatnego właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi i podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z 28 sierpnia 2012 r., którego treść przytoczył. Na zakończenie zaś wskazał, że jego zdaniem tzw. "sięgacz" nie jest drogą publiczną, ale w istocie drogą dojazdową wewnętrzną do działki nr [...], tym samym nie może być objęty przywołanymi wyżej przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z porównania znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej obowiązującego od 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawiającego między innymi nieruchomość skarżącego, ze wstępnym projektem podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego, stanowiącym załącznik do postanowienia organu I instancji, nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy oceny, że podział jest zgodny z tym planem, w tym w szczególności, że wydzielona działka nr [...] o powierzchni 40 m kw. odpowiada gruntowi przeznaczonemu w tym planie pod budowę drogi publicznej. Na załączniku graficznym do planu ta część dotychczasowej działki nr [...]została oznaczona symbolem 7 KDD, a więc jako teren drogi publicznej. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut, że zdaniem skarżącego mający być na jego nieruchomości wybudowany "sięgacz" nie będzie stanowił części drogi publicznej, ale drogę wewnętrzną, nie może być uznany za zasadny. Nadto zauważyć należy, że pozostała część działki, oznaczona na załączniku do postanowienia organu I instancji jako działka nr [...], ma powierzchnię wynoszącą 864 m kw. Zgodnie z miejscowym planem ta część dotychczasowej działki nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem 7MN2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W § 6, w części dotyczącej ustalenia zasad i ogólnych warunków podziałów nieruchomości, plan przewiduje dla działek z zabudową mieszkaniową wolnostojącą, że ich minimalna powierzchnia powinna wynosić 600 metrów kw. Tak więc prawidłowo organy uznały, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno odnośnie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu faktycznie skarżący w niniejszej sprawie kwestionuje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części jego nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Zauważyć jednak należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) stanowi akt prawa miejscowego, którym to aktem organy w niniejszej sprawie były związane. Nie jest więc możliwe w sprawie dotyczącej zaopiniowania zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (czy też w sprawie dotyczącej podziału działki) kwestionowanie rozwiązań planistycznych przyjętych przez Radę Gminy w uchwale podjętej w 2011 r. Temu celowi służy zupełnie odrębny tryb. Dlatego też bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego zarzuty, że jego zdaniem nie było uzasadnione dokonanie w 2011 r. zmiany tego planu i przedłużenie drogi publicznej do działki nr [...], jak również, że organ w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 kpa nie uwzględnił jego interesu prawnego, co doprowadziło do ograniczenia przysługującego mu prawa własności. Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie ograniczyło prawa własności skarżącego do nieruchomości. Postanowieniem tym organ jedynie pozytywnie zaopiniował, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podział tej działki. Ograniczenie prawa własności w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości wprowadził plan zagospodarowania przestrzennego, a nie zaskarżone postanowienie. Natomiast do pozbawienia prawa własności działki nr [...] po jej ostatecznym wydzieleniu może dojść, o ile skarżący i jego żona nie wyrażą zgody na jej sprzedaż, w odrębnym postępowaniu o wywłaszczenie. W związku z tym bez znaczenia jest także zarzut skarżącego dotyczący nieodniesienia się przez organy do składanych przez niego pism, w tym sporządzonego jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie pisma z 2012 r., dotyczących celowości przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budowy drogi publicznej oraz tego, że w dacie, gdy z żoną nabywali w drodze przetargu swoją nieruchomość, nie była ona przeznaczona pod drogę i że kupili ją tylko dlatego, że odpowiadał im jej kształt oraz to, że droga kończyła się na jej wysokości. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zdaniem autora skargi do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego podział nie jest wystarczające to, że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skarżący zresztą nie kwestionuje, a sam podział dokonywany jest w celu realizacji celu publicznego, lecz konieczny jest dodatkowy warunek w postaci wykazania niezbędności dokonania podziału. Otóż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 274/11 – Lex nr 1218865, wyroki WSA w Poznaniu II SA/Po 1122/13 z 17 stycznia 2014 r. Lex nr 1417651, w Białymstoku II SA/Bk 921/13 Lex nr 1513250). Tak więc samo wejście w życie planu miejscowego, w którym przeznaczono część nieruchomości skarżącego pod budowę drogi publicznej jest wystarczające do uznania, że podział tej nieruchomości jest niezbędny do realizacji tego celu publicznego. Jeszcze raz bowiem podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ nie ma kompetencji do ustalania, czy zasadne jest przewidziane planem przedłużenie drogi publicznej i czy powinno ono nastąpić kosztem nieruchomości skarżącego. Natomiast bez wątpienia, aby móc zrealizować inwestycję gmina musi mieć tytuł do władania nieruchomością na cele budowlane, zaś uzyskanie tego tytułu wymaga wcześniejszego geodezyjnego wyodrębnienia działki. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).