II SA/Ke 656/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Oksie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr XXXVI/191/2018 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Dnia 30 stycznia 2018 r. Rada Gminy w Oksie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) zwanej dalej "u.o.z.", po zaciągnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Jędrzejowie oraz Koła Łowieckiego "ŁYSKA" w Węgleszynie, podjęła uchwałę nr XXXVI/191/2018 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Oksa w 2018 roku. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.o.z. wskazując, że postanowienia § 11 pkt 1 oraz § 14 tej uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 u.o.z. Skarżący podniósł, że w § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzane przez lekarza weterynarii, z którym gmina podpisała umowę, a nie przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, zaś w § 14 uchwały nie wskazano konkretnych kwot pieniężnych przeznaczonych na realizację wszystkich celów programu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że jak wynika z § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały zabiegi usypiania ślepych miotów realizuje lekarz weterynarii, podczas gdy zgodnie z regulacją zawartą w art. 11a ust. 4 u.o.z. czynność ta może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Skarżący wskazał nadto, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem skarżącego, taka treść tego przepisu oznacza konieczność zamieszczenia w programie obu wymienionych w tej regulacji elementów. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 1 oraz § 14 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zgodnie z postanowieniem zawartym w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały usypianie ślepych miotów ma być realizowane przez zakład leczniczy, z którym Gmina podpisała umowę. Zdaniem organu, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 4 u.o.z. użył sformułowania, że czynność ta "może" zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt to zapis ten nie ma charakteru obligatoryjnego, co oznacza, że Gmina mogła ustalić, że zadanie to będzie wykonywał zakład leczniczy, a nie schronisko dla zwierząt. Odnoście do kwestionowanego zapisu § 14 uchwały organ podniósł, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazano, iż program ma zawierać "sposób wydatkowania środków", co w ocenie organu nie oznacza określenia wysokości środków przeznaczonych na konkretny cel programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Oksie podjęta w dniu 30 stycznia 2018 r. nr XXXVI/191/2018 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Oksa w 2018 roku. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organy stanowiące gmin do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy Oksa oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd 624/19, Lex nr 2759224). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie m.in. przepisu art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a art. 11a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a u.o.z.). Zdaniem Sądu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z., mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Analiza art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 u.o.z. pozwala stwierdzić, że przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych, niż wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co potwierdza zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności:". Powyższe oznacza, że poza katalogiem wymienionym w art. 11a ust. 2 u.o.z. przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Kwestie zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu. Jak już wyżej wskazano, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi, jakie może zawierać uchwała jest plan znakowania zwierząt (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.), a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 tej ustawy. Niewątpliwie zatem prawodawca lokalny ma obowiązek unormować - wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego Prokuratora dotyczącego przekroczenia przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że usypianie ślepych miotów realizuje lekarz weterynarii, z którym Gmina podpisała umowę. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że dla spełnienia ustawowego wymogu wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wystarczające jest stwierdzenie, że usypianie ślepych miotów realizują: zakład leczniczy, z którym Gmina podpisała umowę (§ 11 ust. 1 uchwały), schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów (§ 11 ust. 2 uchwały). W sprawie niniejszej Rada gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., bowiem z art. 11a ust. 4 u.o.z. nie wynika obowiązek powierzenia realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 tej ustawy wyłącznie schronisku dla zwierząt, a jedynie możliwość ich powierzenia podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Powyższe wynika wprost ze sformułowania ustawodawcy zawartego w omawianym przepisie - "może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt". Niezrozumiały jest zarzut Prokuratora wskazujący na przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej, poprzez powierzenie lekarzowi weterynarii dokonywania zabiegów usypiania ślepych miotów. Nie ulega wątpliwości, że to lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów jest podmiotem uprawnionym do ich dokonywania, zatrudnionym zarówno w zakładzie leczniczym, jak i w schronisku dla zwierząt. Trudno byłoby wskazać osobę bardziej kompetentną do realizacji tych zadań programu. W tym miejscu dodać należy, że wskazywanie z imienia i nazwiska konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi usypiania ślepych miotów, byłoby całkowicie niecelowe, biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wymuszające zmianę zajmujących się tym osób. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/17, zgodnie z którym w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schronisko dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schronisko dla zwierząt dokonujące obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak również, że program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale mowa o zakładzie leczniczym, należy przez to rozumieć Przychodnię Weterynaryjną "[...]t" lek. weterynarii S. S. z siedzibą w O. przy u. S. 1, z którą Gmina podpisała umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. W ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonej uchwały zawierają zatem konieczne informacje o zakładzie leczniczym, który ma wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów. Przytoczone wyżej postanowienia § 11 ust. 1 oraz § 2 ust. 4 uchwały, odczytywane łącznie, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów. Zdaniem Sądu, Rada Gminy wypełniła obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. określając w sposób prawidłowy w § 11 ust. 1 uchwały obligatoryjny element programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Podobnie należy ocenić postanowienia § 14 uchwały dotyczące wskazania, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. W ocenie Sądu, § 14 kontrolowanej uchwały reguluje rzeczoną materię w sposób wystarczający, poprzez wskazanie, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy w wysokości 30.000 zł. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie - jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania ogólnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań tego programu. Ustawodawca pozostawiając organowi sposób określenia jak te środki będą wykorzystywane, nie stawia wymagań dotyczących określenia stopnia i sposobu konkretyzacji, w jakiej wysokości środki te będą wydatkowane na konkretny cel programu. W ocenie Sądu, należy zaakceptować, jako dopuszczalne sformułowane w § 14 zaskarżonej uchwały określenie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu m.in. poprzez przeznaczenie kwoty 3.000 zł na pozostałe zadania objęte programem. Zauważyć należy, że na etapie sporządzania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt dokładne wskazanie, jakie środki zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych zadań jest trudne i nie zawsze racjonalne do skonkretyzowania w formie sztywno wskazanych kwot środków finansowych. W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy uwzględniając obiektywne uwarunkowania, w tym konieczność zapewnienia odpowiedniej elastyczności w zakresie wydatkowania środków na poszczególne cele programu, w sposób racjonalny przeznaczyła kwotę 3.000 zł na pozostałe zadania objęte tym programem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.