II SA/Ke 657/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 czerwca 2014r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. P. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2014 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania drogi zlokalizowanej na działkach o nr ewid. 462 i 463 będących własnością M. W. w miejscowości P., gmina B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny i rozważań organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13.03.2013r. sygn akt II SA/Ke 64/13 oddalił skargę M. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4.12.2012r. uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji orzekał w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej użytkowania drogi zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych 462 i 463. W uzasadnieniu WSA w Kielcach wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zakresu robót wykonanych przez inwestorów, a tym samym organ II instancji nie miał podstaw do uznania, że przedmiotowa trasa stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego np. w postaci oględzin przedmiotowej drogi, które w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśni, czy inwestorzy dla zrealizowanej spornej drogi powinni dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę ustalono, że inwestorzy M. i M. W jako współwłaściciele działek 462 i 463 w dniu 8.08.2011r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie istniejącej na tych działkach drogi gruntowej. Zakres robót obejmował ulepszenie drogi i wysypanie jej rumoszem kamiennym. Remont drogi zakończono w drugiej połowie 2011r. W trakcie oględzin wykonanych w dniu 5.09.2012r. zauważono zmianę szerokości pasa drogowego z podanej 4,20m na ok. 5m, jednakże organ ustalił, że miało to związek z rozjeżdżeniem drogi przez pojazdy, a nie niezgodnym ze zgłoszeniem prowadzeniem robót. W następstwie wydania wyroku WSA w Kielcach z dnia 13.03.2013r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działkach nr 462 i 463 w wyniku których dokonał pomiaru grubości utwardzenia, szerokości i ustalił, że utwardzenie jest wykonane z niesortowalnego materiału skalnego wymieszanego z gliną. Materiał skalny został usypany na gruncie rodzimym, a rzeźba terenu nie uległa zmianie. Ocenę wykonanych robót PINB oparł o kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), uznając, że nie doszło do budowy drogi. Powyższe ustalenia i ocena legły u podstaw decyzji z dnia 14 maja 2013r. znak: PINB-NB.501.3.11.2012-13.RO umarzającej postępowanie administracyjne. Stanowisko PINB nie znalazło akceptacji organu II, który w wyniku odwołania wniesionego przez A. P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty polegające na utwardzeniu drogi polnej rumoszem skalnym o grubości ok. 21 – 24 cm spowodowały, że powstał obiekt budowlany służący celom transportowym. Kwalifikacja robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane uzasadnia przyjęcie, że doszło do budowy obiektu budowlanego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 obligowało inwestora do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponowna kontrola na przedmiotowych działkach wykazała, że po przedmiotowej drodze odbywa się ruch ciężkich pojazdów. Decyzją z dnia 20.09.2014r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31.01.2014r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót przy przedmiotowej drodze. Ze sporządzonej ekspertyzy wynikało, że zastosowany materiał do utwardzenia działek nr 462 i 463 nie jest trwale połączony z podłożem i stanowi jedynie warstwę wyrównawczą. Z uwagi na niewystarczającą grubość zastosowanej do remontu warstwy rumoszu skalnego, nie spełnia ona parametrów wytrzymałościowych i użytkowych przewidzianych dla dróg publicznych. W oparciu o treść ekspertyzy organ I instancji uznał, iż grubość i trwałość nawiezionego materiału, nie spełnia wymagań dla dróg i odpowiada parametrom drogi gruntowej, a tym samym nie powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB po raz kolejny, decyzją z dnia 24 marca 2014r. umorzył postępowanie w sprawie użytkowania drogi. Na powyższą decyzję odwołanie wniosła A. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 5.06.2014r. przeprowadził oględziny w wyniku których stwierdzono, że poprzez wykonanie utwardzenia powstał obiekt budowlany o charakterze trwałym służący celom transportowym. Utwardzenie powstało poprzez nawiezienie kruszywa różnej frakcji, którego ciężar oraz zagęszczenie powoduje efekt trwałego połączenia z gruntem. Po tak powstałej drodze odbywa się ruch samochodów ciężarowych wywożący urobek z kopalni, a wybudowana droga jest zlokalizowana nie tylko na działkach nr 462 i 463 lecz również na innych działkach należących do inwestora o długości ok. 2 km. Organ odwoławczy wykonane roboty polegające na utwardzeniu drogi polnej rumoszem skalnym o grubości od ok. 21 – 24 cm uznał za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, służący celom transportowym. Taka kwalifikacja oznacza, że zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie zrobił, dokonując wbrew przepisom zgłoszenia właściwemu organowi na wykonanie remontu. Istniejąca poprzednio droga mogła powstać w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie i nie należało jej traktować jako obiektu budowlanego, a tym samym nie podlegała przepisom Prawa budowlanego. Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej nawierzchni, o większej trwałości, przy użyciu wyrobów budowlanych, w tym przypadku rumoszu skalnego, należy uznać jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Gl stwierdzając, że nie ma znaczenia czy tak utwardzona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych albo, że nie odpowiada warunkom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem WINB, opinia wykonana na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma dla organu charakteru wiążącego, co pozwala organowi na dokonanie własnej oceny przed wydaniem rozstrzygnięcia. Za niemający znaczenia w sprawie organ uznał brak wniesienia przez Starostę sprzeciwu do zgłoszenia remontu nieistniejącego obiektu budowlanego, skoro na skutek robót powstał de facto od podstaw nowy obiekt budowlany – droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę i stosownych uzgodnień. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, albowiem istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, a zatem postępowanie powinno się toczyć, przy czym prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko w przypadku użytkowania obiektów wzniesionych legalnie. WINB wskazał na konieczność ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie budowy obiektu budowlanego jak również rozważenia możliwości zastosowania w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, mając na uwadze cały powstały obiekt budowlany, a nie tylko fragment drogi powstałej na działkach nr 462 i 463. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. W. i M. W. zarzucili organowi: - naruszenie prawa materialnego: 1) tj. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonanie prac polegających na ulepszeniu drogi gruntowej poprzez wysypanie rumoszem kamiennym prowadzi do powstania obiektu budowlanego służącego celom transportowym na które wymagane jest pozwolenie na budowę podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki płytką warstwą niezwiązanego ze sobą materiału kamiennego nie jest wykonaniem obiektu budowlanego w rozumieniu wskazanego przepisu; 2) art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 143 w zw. z art. 140 K.c. poprzez błędne przyjęcie, iż do wysypania na części stanowiącej własność skarżących nieruchomości rumoszu skalnego konieczne jest uzyskanie przez nich pozwolenia na budowę i w konsekwencji ograniczenie prawa właściciela do posypania gruntu stanowiącego jego własność płytka warstwą rozdrobnionego kamienia; - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, w szczególności zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez nie rozpatrzenie w sposób wnikliwy wszystkich dowodów, a zwłaszcza ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót przy drodze zlokalizowanej na działkach skarżących; 3) wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W szerokim uzasadnieniu skarżący eksponują okoliczność, iż wytyczona trasa na przedmiotowych działkach stanowi dojazd wewnętrzny, nie zaliczany do żadnej kategorii dróg publicznych. Samo ich utwardzenie rumoszem skalnym nie jest wystarczające do uznania, że spełnione są parametry wytrzymałościowe oraz użytkowe przewidziane dla dróg publicznych, co potwierdza sporządzona ekspertyza techniczna. Nie stwierdzono występowania wyposażenia technicznego dróg takich jak: rowy odwadniające, przepusty i.t.p. Zdaniem autora skargi, w rezultacie wykonania przez skarżących kwestionowanych prac, nie doszło do powstania obiektu budowlanego służącego celom transportowym. Wadliwa więc jest ocena WINB, że czynności posypania trasy wytyczonej na działkach skarżących rumoszem skalnym można zaliczyć do robót budowlanych podlegających reżimowi ustawy Prawo budowlane. Ulepszona droga pozostaje nadal drogą gruntową, która nie stanowi budowli. W przedmiotowej sprawie ta ostatnia okoliczność uzasadnia stanowisko, że nie może dojść do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego i decyduje o tym, iż żądanie A. P. jako bezzasadne powinno skutkować oddaleniem jej wniosku bądź wydaniem decyzji merytorycznej. W takim zakresie orzeczenie organu I instancji co do umorzenia postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy swierdzić, że organy administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II SA/Ke 64/13. Kierując się wytycznymi Sądu organy dokonały dodatkowych wyjaśnień w sprawie celem ustalenia zakresu wykonanych przez inwestorów robót przy realizacji drogi przebiegającej przez ich działki, a następnie ich kwalifikacji w sposób zgodny z dyspozycją art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że inwestorzy wysypując rumosz skalny na grunt wykonali roboty polegające na utwardzeniu tego terenu w taki sposób, że spowodowały powstanie w zakresie wyznaczonym powołanym wyżej przepisem, obiektu budowlanego służącego celom transportowym. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. obiekty liniowe, zaś określony w art. 3 pkt 3a ustawy obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Zaprezentowana przez wnoszącego skargę interpretacja wskazanych unormowań polegająca na stwierdzeniu, iż mieszczące się w ich zakresie pojęcie drogi należy rozumieć w znaczeniu użytym w ustawie z dnia 21 marca 1985r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086), nie zasługuje na akceptację. Z tego względu dla oceny, czy powstał nowy obiekt budowlany nie mają znaczenia kwestie związane z brakiem takich robót budowlanych jak: formowanie koryta, korony drogi wraz z rowami, budowa warstwy odsączającej, podbudowa, wykonanie nawierzchni, zachowanie spadków poprzecznych i podłużnych oraz odwodnienie, nie jest istotne czy materiał, którego użyto do budowy – jego grubość i trwałość spełniają wymagania dla dróg przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Bez wpływu na ocenę ma również okoliczność, że powstała droga jest drogą wewnętrzną, a nie zaliczoną do dróg publicznych. Prawdą jest, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "droga", jednakże to nie oznacza, ze dla potrzeb regulacji prawnych powołanej ustawy należy posługiwać się wyłącznie tym pojęciem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim podnieść należy, że obie wymienione ustawy zawierają odrębne unormowania odnoszące się do zupełnie innych podmiotów. Ustawa Prawo budowlane stanowi akt kompleksowy zawierający ustawową materię dotyczącą budownictwa. Kompleksowość tej regulacji przejawia się w tym, że obejmuje ona zagadnienia o charakterze ogólnym, definicje pojęć budowlanych, cały proces budowlany poczynając od projektowania poprzez budowę, utrzymanie, aż do rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawodawca obejmując zakresem budowli (zaliczanych do obiektów budowlanych) m.inn. drogi, nie sprecyzował ich charakteru. Należy zatem uznać, że nie tylko drogi publiczne, ale także inne, stanowiące wytyczoną trasę, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt, stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Taki pogląd prezentują doktryna i orzecznictwo (por. Komentarze Becka pod redakcją Z.Niewiadomskiego Prawo budowlane art. 3 , wyrok NSA z dnia 15.04.2005r. sygn. akt OSK 1400/04). Z podniesionych względów, dla oceny prawidłowości zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie drogi gruntowej istotne jest ustalenie, czy nawieziony materiał połączony z podłożem, jest na tyle utwardzony i trwały, że umożliwia poruszanie się po nim środków transportu, innych osób i zwierząt, przez co funkcjonalnie powstaje nowy obiekt . Ta ostatnia okoliczność pozostaje poza sporem i została potwierdzona oględzinami organów nadzoru obu instancji oraz wyjaśnieniami inwestora. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że warstwa nawiezionego rumoszu skalnego o grubości ok. 21 – 24cm umożliwia po tak powstałej drodze ruch samochodów ciężarowych obsługujących kopalnię przedsiębiorstwa D. M.W., zaś długość całej drogi wynosi ok. 2 km i przekracza granice działek objętych zgłoszeniem inwestora z dnia 8.08.2011r. Realizacja drogi zaliczanej do obiektów budowlanych powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem art. 28 ustawy nie przewiduje dla tego rodzaju obiektów, zwolnienia od uzyskania pozwolenia. Skoro inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, organ odwoławczy zasadnie wskazał organowi I instancji rozważenie zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy, a nie art. 66 odnoszącego się do obiektów wzniesionych legalnie. Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego w zakresie ograniczenia prawa własności. Własność nie jest prawem absolutnym. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest np. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, czy też ustawa Prawo budowlane, w zakresie w jakim wymaga od inwestora posiadania stosownych dokumentów formalnoprawnych dla wykonania określonych robót budowlanych. Wyrazem ingerencji dopuszczonej przepisami prawa jest przepis art. 28 ustawy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to sytuacji, w której wymóg uzyskania takiego pozwolenia jest niezbędny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się wskazanych przez skarżących naruszeń prawa procesowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż opinia wydana w trybie art. 81c ust. 2 ustawy nie ma dla organu charakteru wiążącego. Sporządzona w realiach sprawy ekspertyza nie mogła zastępować organu w dokonaniu właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, czemu organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu, które w pełni odpowiada zasadom i regułom wynikającym z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.