II SA/Ke 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Sitkówka - Nowiny na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2006 r. znak: NK.I-0911/239/2006 w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Sitkówka -Nowiny kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 9 października 2006 r., Nr WG-74/OŚ/06, unieważniającego konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., gmina Sitkówka-Nowiny. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewoda ustalił, że unieważnienie konkursu Wójt Gminy Sitkówka - Nowiny uzasadnił stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym polegającymi na tym, iż kandydat na Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. nie przedstawił koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, co stanowić miało warunek przystąpienia kandydata do konkursu mający wpływ na jego wynik. Wojewoda przytoczył następnie treść przepisu § 8 rozporządzenie ministra edukacji narodowej i sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189/03 poz. 1855 ze zm.) oraz stwierdził, że Wójt Gminy nie oparł swojego zarządzenia o powyższy przepis gdyż nie wskazał, aby członkowie komisji konkursowej naruszyli postanowienia § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, tj. że nie dokonali merytorycznej oceny kandydatów dopuszczonych do dalszego postępowania konkursowego. Wojewoda wyraził również pogląd, że ocena koncepcji funkcjonowania szkoły lub placówki należy do komisji konkursowej, gdyż to ona wyłania kandydata na dyrektora szkoły. Organ prowadzący szkołę nie ma natomiast uprawnień do wkraczania w zakres działania komisji konkursowej, co uczynił Wójt Gminy Sitkówka - Nowiny wydając przedmiotowe zarządzenie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego, Gmina Sitkówka - Nowiny wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie dawał organowi prowadzącemu szkołę prawa do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Zdaniem Gminy Sitkówka - Nowiny natomiast, prawo organu prowadzącego szkołę, tj. Wójta Gminy Sitkówka - Nowiny do unieważnienia konkursu, wynikało z § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia, gdyż nie poddanie przez komisję konkursową ocenie koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, stanowiło inną nieprawidłowość postępowania konkursowego, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący zarzucił też wadliwe ustalenie przez wojewodę jakoby wójt uznał, iż kandydat na dyrektora nie przedstawił koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, podczas gdy w rzeczywistości wójt zarzucił komisji nie poddanie ocenie przedstawionej przez kandydata koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Skarżący stwierdził również, że zamiarem wójta nie była ocena kandydata na dyrektora (gdyż to należy do komisji konkursowej), a jedynie ocena pracy komisji konkursowej i popełnionych przez nią nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego twierdzenia co do naruszenia prawa przez Wójta Gminy Sitkówka - Nowiny. Wojewoda stwierdził ponadto, że pogląd wójta , jakoby organ prowadzący szkołę lub placówkę miał nieograniczone prawo unieważniania rozstrzygnięć komisji konkursowych, jest niemożliwy do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 u.p.p.s.a.). Przytoczony przepis, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312). Wyjaśniany przepis, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawiera postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142/2001 poz. 1591 ze zm.), nieważne jest zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Według § 8 rozporządzenie ministra edukacji narodowej i sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189/2003 poz. 1855), organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków; 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia wymaga natomiast, aby komisja konkursowa dokonała merytorycznej oceny kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, a w szczególności dokonała oceny przedstawionej przez kandydata koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły lub placówki. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w istotny sposób narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru w zaskarżonym akcie są w oczywisty sposób sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, co świadczy o niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia. Organ ustalił we wstępnej części swego rozstrzygnięcia, że Wójt Gminy Sitkówka Nowiny uzasadnił unieważnienie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. faktem nieprzedstawienia przez kandydata na dyrektora, koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Ustalenie to jest niezgodne z prawdą, gdyż § 1 Zarządzenia Wójta Gminy Sitkówka-Nowiny z dnia 9 października 2006 r., unieważniającego konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., gmina Sitkówka-Nowiny, jednoznacznie wskazuje, że kandydat na dyrektora przedstawił koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły, a tylko nie została ona poddana ocenie przez komisję konkursową. Wojewoda następnie ustalił, że Wójt Gminy Sitkówka - Nowiny w swym zarządzeniu z dnia 9 października 2006 r. nie zarzucił komisji konkursowej , iż nie dokonała merytorycznej oceny kandydatów dopuszczonych do dalszego postępowania konkursowego. W rzeczywistości natomiast, z zarządzenia Wójta z dnia 9 października 2006 r. jednoznacznie wynika, że postawił on komisji konkursowej właśnie taki zarzut. Zarzucane bowiem przez Wójta Gminy Sitkówka - Nowiny niedokonanie przez komisję konkursową oceny przedstawionej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, stanowi w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia ministra edukacji narodowej i sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu (Dz. U. Nr 189/2003 poz. 1855), jeden z elementów merytorycznej oceny kandydata. Świadczy o tym jednoznacznie użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności ", odnoszące się do oceny przedstawionej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Wojewoda wywodzi wreszcie, że Wójt Gminy Sitkówka - Nowiny, unieważniając konkurs, sam dokonał merytorycznej oceny kandydata na dyrektora, choć kompetencja ta należy do komisji konkursowej. Tymczasem z przedmiotowego zarządzenia z dnia 9 października 2006 r. w żaden sposób nie można wyciągnąć takiego wniosku. W zarządzeniu tym nie sformułowano bowiem żadnych zarzutów pod adresem kandydata na dyrektora, a jedynie zarzut pod adresem komisji konkursowej i to nie polegający na wadliwej ocenie przez nią kandydata na dyrektora (co rzeczywiście świadczyło by o niedopuszczalnej próbie przejęcia przez Wójta kompetencji powołanej przez niego komisji konkursowej), ale na nie poddaniu przez komisję ocenie przedstawionej przez kandydata koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Oprócz przedstawionych wadliwych ustaleń co treści przedmiotowego zarządzenia oraz co do wynikających z niego przyczyn unieważnienia konkursu, Wojewoda w swym zarządzeniu nadzorczym nie zawarł żadnych ustaleń co do podstawowej dla oceny Zarządzenia Wójta Gminy Sitkówka - Nowiny kwestii, na podstawie czego właściwie Wójt przyjął, że komisja konkursowa nie dokonała oceny przedstawionej przez kandydata koncepcji i czy rzeczywiście takie ustalenie jest prawdziwe. Wyjaśnienie tej kwestii miało by istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w razie ustalenie przez Wojewodę, że komisja konkursowa jednak dokonała oceny przedstawionej przez kandydata na dyrektora koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, okazało by się, że Wójt Gminy Sitkówka - Nowiny w swoim zarządzeniu unieważniającym konkurs, stwierdził nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, której nie było. Wojewoda dokonując oceny zarządzenia organu gminy ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym. Wszelkie ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego, muszą następnie się znaleźć w szczegółowym uzasadnieniu faktycznym podjętego aktu nadzoru. Taki akt musi również zawierać jasne i spójne wyjaśnienie podstawy prawnej aktu, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, z naruszeniem przedstawionych wymogów wynikających z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przytaczanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr142/2001poz. 1591 ze zm.) oraz z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 9 kpa - nie spełnia tych warunków. Nie ma w nim bowiem wskazanego wyżej, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktycznego, a uzasadnienie prawne ogranicza się do przytoczenia treści § 8 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu oraz wyrażenia niekwestionowanego przez skarżącego poglądu, że organ gminy nie ma uprawnienia do wkraczania w zakres działania komisji konkursowej. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 148 u.p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. Wysokość zasądzonych kosztów, na które złożyło się jedynie wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego, sąd określił na podstawie art. 205 § 2 u.p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. Nr 163/02 poz. 1349 ze zm.).