II SA/Ke 661/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] znak: [...], umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] Nr [...] oraz aktu notarialnego Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Kolegium wskazało, że utrata uprawnienia organów administracji do wydawania decyzji w postaci aktów własności ziemi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika z unormowania zawartego w art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z kolei w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ostateczne decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. nie podlegają wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia i zmiany decyzji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000r. (sygn. SK 13/99) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1998r. (sygn. II SA 440/98) Kolegium wyjaśniło, że organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31.12.1991r. W kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego Kolegium podniosło, iż z uwagi na cywilnoprawny charakter tej dwustronnej czynności prawnej zawieranej w trybie ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie jest możliwe wzruszenie tej czynności w oparciu o przepisy k.p.a. Organ wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu administracyjnym nie można unieważnić aktu notarialnego. Kolegium wskazało na przedmiotowy charakter przeszkody uniemożliwiającej w tym zakresie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem ani w umowie przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego ani w kwestionowanym akcie notarialnym nie rozstrzygano indywidualnej sprawy administracyjnej. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał na art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.S. podniósł zarzuty dotyczące meritum jego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] znak: [...], umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] Nr [...] oraz aktu notarialnego Nr [...]. Nie zawarł w niej natomiast zarzutów dotyczących zasadności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, wskazując jedynie na brak odniesienia w uzasadnieniu do całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wydając takie postanowienie nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie wskazuje, że droga postępowania administracyjnego nie jest właściwa do dochodzenia zgłaszanych przez stronę roszczeń. Podstawę materialnoprawną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, stanowi art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z jego treścią do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem tej regulacji, która weszła w życie z dniem 1.01.1992r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie powyższej regulacji organy administracji nie mogą zajmować się ocena legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne należy w związku z tym uznać wnioski dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W drugim z przytoczonych wyroków Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Trybunał podniósł również, że wprowadzone w 1991r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 18.07.1980r. oraz aktu notarialnego Nr [...] był cywilnoprawny charakter tych czynności. Pod rządami ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) przekazanie gospodarstwa rolnego następcy odbywało się w drodze umowy pisemnej sporządzonej przez naczelnika gminy (art. 52 ust. 1 ustawy). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że umowa przekazania gospodarstwa rolnego następcy w trybie powyższej ustawy jest umową cywilnoprawną (por. uchwała z dnia 31 lipca 1979r., sygn. III CZP 41/79, uchwała 7 sędziów SN z dnia 21 października 1982r., sygn. III CZP 30/82). Skoro tak to mają do niej zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, traktujące o przyczynach nieważności czynności prawnych oraz uchylenia się od skutków prawnych oświadczeń woli. Ustalenie nieważności takiej umowy nastąpić może tylko drodze powództwa przed sądem cywilnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 25 maja 1983r., sygn. SA/Wr 185/83). Akt notarialny to natomiast kwalifikowana forma, w jakiej zawierane są niektóre rodzaje czynności cywilnoprawnych. Stwierdzenie jego nieważności następuje zatem w drodze powództwa przed sądem cywilnym. Przeszkoda do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie miała charakter przedmiotowy, albowiem art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykluczył ocenę legalności aktów własności ziemi, natomiast umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego oraz akt notarialny nie są aktami administracyjnymi. Postępowanie administracyjne w takich przypadkach nie mogło być wszczęte z mocy art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.