II SA/Ke 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr 176/2009 Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na części działki nr ewid. 70, obr. 0002, przy ul. G. w K. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku T.T. z dnia 4.12.2008r. organ I instancji decyzją z dnia 8.06.2009r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, iż przedmiotowy wniosek odpowiada wymaganiom sformułowanym w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i wyszczególnił w pkt 1-3 tej decyzji rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wskazano przy tym, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i literami ABCDE-A na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Przeprowadzono także wymaganą analizę (część graficzna i tekstowa), uznając przy tym, że w niniejszej sprawie zostaną spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy, a istniejąca w sąsiedztwie zabudowa pozwala na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W podstawie prawnej decyzji powołano także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 1 a ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji T.B. wskazał na naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 16.09.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), odnosząc się do wszystkich parametrów, gabarytów oraz formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Jednocześnie z uwagi na usytuowanie w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami zarówno o funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej jak i gospodarczej stwierdzono kontynuację funkcji przez budowę planowanego budynku. Podobnie linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy działki, oraz cechy zabudowy takie jak geometria dachu, wysokość górnej krawędzi oraz szerokość elewacji frontowej prawidłowo ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu z oględzin działki nr 70 organ przytoczył art. 75 k.p.a., wskazując, iż w niniejszej sprawie nie było żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego, a A.B. nie wskazał ich w złożonym piśmie. Organ podkreślił także, iż z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzyskanych podczas kontroli budowy z dnia 24.08.2009r. wynika, iż istniejący na działce inwestorów budynek mieszkalny został rozbudowany. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy planowanej inwestycji, a więc jeszcze niewybudowanego budynku mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16.09.2009r. W uzasadnieniu wskazał, iż Wójt Gminy Z., do którego skierowano decyzję z dnia [...], nie był stroną postępowania, a ponadto organ I instancji początkowo pominął jako strony postępowania Lasy Państwowe oraz Gminę M. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż w celu naprawienia w/w błędu, przedłużył termin załatwienia sprawy, umożliwiając prawidłowe doręczenie decyzji I – instancyjnej wszystkim stronom w sprawie. W skardze podniesiono także, iż Prezydent Miasta K., wydając decyzję o warunkach zabudowy, naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy – wobec rozpoczęcia przez inwestora samowolnej budowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego, co wskazuje również na naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z kolei z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do przepisów art. 54 pkt 1 – 3 w związku z art. 64 ust. 1 niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji z dnia 8.06.2009r. (k. 76) odpowiada stawianym przez nie wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem szczegółowo rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pozycja 1.1) oraz inwestycji, a mianowicie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki (pozycja 1.2), określając jednocześnie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pozycja 2). W ramach tych ostatnich zawarto wymogi dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pozycja 2.1), ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi (pozycja 2.2) oraz ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pozycja 2.4). Rozstrzygnięto kwestię braku wymagań co do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pozycja 2.3) i ustalono wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pozycja 2.5). Z kolei pod pozycją 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji, poprzez stwierdzenie, iż oznaczono je kolorem czarnym i literami ABCDE-A na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (załącznik graficzny nr 1 – k. 66). Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie w/w przesłanki, co prawidłowo stwierdziły organy administracji publicznej. W tym miejscu przytoczyć trzeba § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Analiza materiałów zawartych w aktach sprawy dowiodła, iż organ I instancji poprawnie wyznaczył linią koloru czarnego granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły prawidłowe ustalenia, iż część działki nr ewid. 70 przy ul. G. jest obecnie zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, a w obszarze analizowanym znajdują się działki, które są zabudowane budynkami zarówno o funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej jak i gospodarczej. Z kolei linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy działki oraz cechy zabudowy, takie jak geometria dachu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość jej okapu, właściwie ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ze względu na powyższe zasadnie przyjęto, iż zadeklarowane zamierzenie będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Świadczy o tym szczegółowa analiza urbanistyczno-architektoniczna – część tekstowa i graficzna (k. 22 i 19). Wskazania także wymaga, iż Prezydent Miasta K. dokonał wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 cyt. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 uzgodnień, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu. Zgodnie z cyt. przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z: - regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; - właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po otrzymaniu projektu decyzji (k. 45) nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy uznaje się za uzgodnienie decyzji. Natomiast Miejski Zarząd Dróg uzgodnił przedmiotowe rozstrzygnięcie pismem z dnia 12.01.2009r. (k. 55). Za nietrafną należy uznać argumentację skargi dotyczącą pominięcia przez organ I instancji strony postępowania – Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" – Nadleśnictwo K. Po pierwsze, uprawniony do podnoszenia tego zarzutu jest tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej (por. wyrok NSA z dnia 26.01.2009r. sygn. akt: II OSK 51/08, LEX nr 509705). Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Po drugie, brak ten został sanowany przez Prezydenta Miasta, który przesłał tej stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (k. 95 - 96), a po upływie stosownego terminu do zapoznania się z aktami przesłał jej w/w decyzję o warunkach zabudowy (k. 99). Natomiast ani Wójt Gminy M., ani Wójt Gminy Z. nie byli stronami toczącego się postępowania, zaś fakt omyłkowego doręczenia decyzji z dnia 8.06.2009r. nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z kolei organ odwoławczy, przedłużając termin załatwienia sprawy (k. 91), zasadnie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 19.08.2009r. organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy organ ten prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego lub budowy nowego budynku na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. pismem z dnia 11.09.2009r. (k. 100) poinformował, iż budynek mieszkalny na działce przy ul. G. w K. został rozbudowany, nie wszczęto jednak jeszcze postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z akt administracyjnych wynika zatem, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zainicjowane wnioskiem T.T. z dnia 4.12.2008r. dotyczy innego obiektu, a mianowicie mającego dopiero powstać budynku mieszkalnego wraz z szambem. Są to zatem dwie różne sprawy, należące do właściwości odmiennych organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, iż roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich pozbawiłoby w istocie te osoby możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.