II SA/Ke 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr 122/13 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Staszów na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem Nr 122/13 Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 30 sierpnia 2013 r. podjętym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, powierzono E. C. pełnienie obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. w dniu 1 września 2013 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze wniesionej w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. zarządzenia zarzucając, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zaskarżone zarządzenie zostało poprzedzone zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Staszów Nr 109/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W., którym organ wykonawczy gminy powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora zespołu na okres od dnia 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Wojewoda wskazał, że uchwałą nr XXXVIII/366/13 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. postanowiono, że z dniem 1 września 2013 r. przekazuje się prowadzenie ww. szkoły osobie fizycznej – E. C. Zdaniem Wojewody biorąc pod uwagę, że od dnia 1 września 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Staszów przestał być organem prowadzącym szkołę, nie mógł on w drodze zarządzenia nr 122/13 powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora tej szkoły E. C. na dzień 1 września 2013 r. Niezależnie od powyższego w ocenie Wojewody organ wykonawczy gminy z naruszeniem dyspozycji art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu na okres przekraczający 10 miesięcy, albowiem najpierw uczynił to na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. (zarządzenie Nr 109/12 z 28 sierpnia 2012 r.), a następnie na dalszy czas od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. (zarządzenie nr 83/13 z 28 czerwca 2013r., a w końcu na dzień 1 września 2013 r. (zarządzenie nr 122/13 z 30 sierpnia 2013 r.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Staszów wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Zespół Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. podlegał zmianom organizacyjnym od 2012 r. Uchwałą z 28 lutego 2012 r. nr XX/192/12 Rada Miejska w Staszowie podjęła zamiar przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W. będącej w strukturze organizacyjnej ww. Zespołu, a następnie uchwałą z 29 marca 2012 r. nr XXI/203/12 Rada Miejska w Staszowie zdecydowała o przekształceniu szkoły. Kolejnym krokiem było podjęcie w dniu 27 lutego 2013 r. uchwały nr XXXV/336/13 w sprawie rozwiązania Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. oraz uchwały nr XXXVIII/366/13 o przekazaniu prowadzenia szkoły osobie fizycznej z dniem 1 września 2013 r. Konsekwencją była konieczność powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, a tym samym podjęcie zaskarżonego zarządzenia bowiem określony na dzień 1 września 2013 r. termin przekazania szkoły, w myśl art. 57 § 1 kpa, kończył się z upływem tego dnia. Zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji rozpoczęcie procedury zmierzającej do wyłonienia dyrektora na okres zaledwie dwóch miesięcy było niecelowe, gdy z dniem 1 września 2013 r. miało zostać przekazane prowadzenie szkoły osobie fizycznej. Tym bardziej, że w tego rodzaju placówkach wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w tym przepisie szczególna kompetencja nadzorcza polegająca na przyznaniu organowi nadzoru prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. I OSK 572/05, Lex Nr 196722). Należało zatem uznać, że wniesienie przez Wojewodę Świętokrzyskiego skargi po upływie prawie dwóch lat od wydania zarządzenia było dopuszczalne. Podkreślenia na wstępie wymaga, że Sądowi znany z urzędu jest fakt, że zaskarżone zarządzenie było już przedmiotem skargi wniesionej przez A. G., na skutek czego 9 kwietnia 2015 r. zapadł nieprawomocny wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1102/14. Co do zasady, z mocy art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym czyni to niedopuszczalnym wniesienie ponownej skargi na akt będący już przedmiotem kontroli sądowej, ale tylko wówczas, gdy skarga ta wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ podstawą skargi Wojewody Świętokrzyskiego jest art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego należy uznać ją za dopuszczalną. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ke 1102/14, powodem oddalenia skargi było przyjęcie przez Sąd braku interesu prawnego skarżącej i co za tym idzie zgodność z prawem zaskarżonego aktu nie została poddana ocenie. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że narusza ono prawo, a konkretnie art. 36a ust.1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5). Należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego, że skoro na mocy uchwały nr XXXVIII/366/13 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 30 kwietnia 2013 r. przekazano z dniem 1 września 2013 r. prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. osobie fizycznej – E. C., to od tego dnia Gmina Staszów przestała być organem prowadzącym szkołę, a tylko taki organ może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W stanie faktycznym sprawy doszło zatem do sytuacji, w której organ prowadzący szkołę (którym była Gmina Staszów jeszcze w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia czyli 30 sierpnia 2013r.) powierzył pełnienie obowiązków dyrektora na datę, w której szkołę prowadziła już osoba fizyczna, a mianowicie E. C. i to ona od 1 września 2013r. stała się organem prowadzącym Publiczną Szkołę Podstawową i Przedszkole w W.. Tym samym powierzenie pełnienia obowiązków nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 1 i 5 ustawy. Nie sposób podzielić stanowiska Burmistrza, że w powyższym zakresie ma zastosowanie art. 57 § 1 kpa. Przepis ten reguluje zasady obliczania początku i końca terminu na potrzeby postępowania administracyjnego, a dzień 1 września 2015 r. wskazany w zaskarżonym zarządzeniu jest de facto datą jednodniowego pełnienia obowiązków przez E. C., a nie terminem wymagającym zastosowania zasad z ww. przepisu. Ponadto zgodnie z art. 63 ustawy rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku; nie ulega zatem wątpliwości, że prowadzenie szkoły zostało powierzone osobie fizycznej z dniem rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w przypadku E. C. powierzenie jej obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. nastąpiło na mocy trzech zarządzeń: 1) na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Staszów nr 109/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r., 2) na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Staszów nr 83/13 z dnia 28 czerwca 2013 r., 3) na dzień 1 września 2013 r. zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Staszów nr 122/13 z dnia 30 sierpnia 2013 r. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy wyraźnie stanowi, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może nastąpić "nie dłużej niż na okres 10 miesięcy". Termin ten ma zatem charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że wobec braku pozytywnej normy prawnej nie jest dopuszczalna możliwość jego przedłużenia. Tym samym ustawodawca nie dopuścił możliwości przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ponad maksymalny okres przewidziany w tym przepisie i to bez względu na okoliczności, także wówczas, kiedy stanowisko dyrektora nie zostało w tym okresie obsadzone, gdyż przepis nie przewiduje wyjątków, zaś okres ten dotyczy możliwości powierniczego zarządzania szkołą, nie zaś każdorazowego aktu powierzenia. Okres na jaki powierza się obowiązki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 81/12, NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 455/06, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem zarzucił Wojewoda Świętokrzyski, że organ wykonawczy gminy z naruszeniem dyspozycji art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu na okres przekraczający 10 miesięcy. Uwzględniając bowiem zarządzenie z 28 sierpnia 2012 r., okres ten upłynął 30 czerwca 2013r., a dalsze powierzenie obowiązków w zaskarżonym zarządzeniu nastąpiło już z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w tym przepisie. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego zarządzenia pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż rozpoczęcie procedury zmierzającej do wyłonienia dyrektora na okres zaledwie dwóch miesięcy było niecelowe w sytuacji, gdy z dniem 1 września 2013 r. miało zostać przekazane prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. osobie fizycznej. Zauważyć bowiem należy, że przepisy nie przewidują wyjątku od zasady maksymalnego 10-cio miesięcznego okresu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 ustawy. Zaskarżone zarządzenie narusza zatem prawo w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Stwierdzenie jego nieważności nie jest jednak możliwe z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Ponieważ zaskarżone zarządzenie wydane zostało ponad dwa lata przed dniem orzekania przez Sąd, a nie zachodzą pozostałe przesłanki określone w cytowanym wyżej przepisie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. O kosztach w pkt II orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).