II SA/Ke 666/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. P., T. G., P. G. i M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2025 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 6 października 2025 r. [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311), zwanej dalej "specustawą", po rozpatrzeniu odwołań A. P., T. G., M. J. i P. G., orzekł: I. W rozstrzygnięciu decyzji nr [...] Starosty [...] z 27 czerwca 2025r., znak: [...], uchylił zapis na stronie 1 w wierszach 13 - 15 licząc od góry strony w brzmieniu: "Dla w/w budowy stosownie do art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) - niniejszej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "Dla w/w budowy stosownie do art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) - niniejszej decyzji nadaje rygor natychmiastowej wykonalności oraz określam termin wydania Burmistrzowi Miasta S. nieruchomości wskazanych w pkt. 1.1. sentencji decyzji na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna." II. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z 27 czerwca 2025 r., znak: [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Burmistrz Miasta S., jako zarządca dróg gminnych, 25 kwietnia 2025 r. złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid"), polegającej na budowie drogi gminnej (boczna ulicy [...]) wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej w miejscowości S.. Na podstawie tego wniosku Starosta [...] wszczął postępowanie zakończone wydaniem decyzji 27 czerwca 2025 r. Pismem z 27 lipca 2025 r. Wojewoda przekazał inwestorowi treść odwołań. Inwestor wskazał, że rozbudowa układu komunikacyjnego przewidziana była już w pierwotnym planie miejscowym osiedla "Kruków" z 1999 r. (uchwała nr VI/38/99 Rady Miasta Sandomierza z dnia 28 stycznia 1999 r.) oraz przewidziana jest w aktualnie obowiązującym mpzp, przyjętym uchwałą nr XV/112/2015 Rady Miasta Sandomierza z dnia 16 września 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr III miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Kruków" w S.. W części graficznej tego planu teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem 7KDD stanowi projektowaną drogę gminną o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających. Oznacza to, że od ponad 25 lat wiadomo, iż część nieruchomości skarżących przeznaczona jest na cele publiczne, a planowane rozwiązania wyważają interes publiczny i prywatny. Przebieg drogi minimalizuje obciążenie właścicieli działek nr ewid. [...] i [...], nie ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem (10MN - zabudowa mieszkaniowa, 1U - zabudowa usługowa) i nie dzieli własności w sposób istotny. Specustawa przewiduje, że decyzje są doręczane wnioskodawcy, a właściciele nieruchomości powiadamiani są na adres z ewidencji gruntów i budynków, bez obowiązku ustalania aktualnych danych. Rozpoznając sprawę, Wojewoda powołał się na art. 11a ust. 1 oraz art. 11c specustawy. Uznał, że wniosek spełnia wymagania art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 tej ustawy. Do wniosku dołączono m.in. mapę w skali 1:500, analizę powiązań z innymi drogami publicznymi, projekty podziału nieruchomości, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418). Załączono również wymagane opinie, w tym Zarządu Województwa (6 maja 2025 r.), Burmistrza Miasta S. (5 maja 2025 r.), Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (29 grudnia 2023 r. i 11 stycznia 2024 r.) oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie (6 lutego 2024 r.). Planowana inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej o długości ok. 156 m w obrębie 0004 Sandomierz Poscaleniowy wraz z budową jezdni asfaltowej, drogi dla pieszych, przepompowni wód deszczowych oraz infrastruktury kanalizacyjnej. Inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami ochrony przyrody i obszarami Natura 2000, wobec czego nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zawiadomieniem z 9 maja 2025 r. Starosta poinformował wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zrid. Pozostałe strony powiadomiono poprzez obwieszczenia w Biuletynach Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego (9-23 maja 2025 r.) i Urzędu Miejskiego w S. (14-28 maja 2025 r.) oraz w prasie lokalnej "Monitor Urzędowy" (9 maja 2025 r.). Potwierdzenia dokonania czynności znajdują się w aktach sprawy. Po ustaleniu aktualnych współwłaścicieli działki nr [...] skierowano do nich zawiadomienia w dniu 2 czerwca 2025 r., które zostały doręczone 4 czerwca 2025 r. Wojewoda stwierdził, że decyzja nr [...] Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy. W sentencji decyzji określono przebieg drogi wraz z liniami rozgraniczającymi, warunki lokalizacji, ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeby obronności państwa. Zatwierdzono podział nieruchomości, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, wskazano nieruchomości do przejęcia przez Gminę S., określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i termin rozbiórki obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Zamieszczono informacje o skutkach prawnych decyzji, w tym powstaniu prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy S.. W uzasadnieniu podano inne skutki prawne oraz dodatkowe informacje. Starosta prawidłowo ustalił przebieg inwestycji, uwzględniając wniosek inwestora i ustalenia mpzp. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy Starosta doręczył decyzję wnioskodawcy i zawiadomił pozostałe strony postępowania obwieszczeniem z 27 czerwca 2025 r., zamieszczonym na tablicach ogłoszeń oraz w Biuletynach Informacji Publicznej Starostwa (27 czerwca - 11 lipca 2025 r.) i Urzędu Miejskiego w S. (2 - 16 lipca 2025 r.) oraz w prasie lokalnej "Monitor Urzędowy" (27 czerwca 2025 r.). Właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zawiadomiono pismem z 27 czerwca 2025 r. na adresy z katastru nieruchomości, w tym m.in. T. G., M. J. oraz P. G. (odebrane 1 lipca 2025 r.). W obwieszczeniu i zawiadomieniu wskazano miejsce wglądu do decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy). Inwestor na wezwanie organu z 5 sierpnia 2025 r. uzupełnił braki wniosku, dołączając: pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w S. potwierdzające brak konieczności opiniowania, wniosek do Zarządu Powiatu Sandomierskiego, wyjaśnienie dotyczące połączenia inwestycji z budowanym parkiem handlowym i zjazdem z drogi krajowej nr 77 oraz BIOZ do projektu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda uznał, że decyzja wymaga jedynie częściowej korekty, gdyż nie określono w niej terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi inwestycji, co jest wymagane na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zapis dotyczący rygoru natychmiastowej wykonalności i określił termin wydania nieruchomości zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy. Wojewoda stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z informacjami o działkach z 5 maja 2025 r. i 2 czerwca 2025 r.: - M. J. jest właścicielką działki nr [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy (0,8656 ha), podzielonej decyzją na działki [...] (0,0675113 ha - pod drogę) i [...] (0,7981 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu); - A. P., P. G. i T. G. są właścicielami działki nr [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy (0,8659 ha), podzielonej decyzją na działki [...] (0,1715 ha - pod drogę) i [...] (0,6944 ha). Stan zagospodarowania działek objętych wnioskiem nie wpływa na treść decyzji zrid. Zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwoleń drogowych nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ porównał jednak lokalizację projektowanych dróg z ustaleniami mpzp osiedla "Kruków" w S.. Zaprojektowanie drogi w liniach rozgraniczających planu oraz w terenie, gdzie nie można realizować zabudowy, świadczy o dostosowaniu inwestycji do potrzeb mieszkańców. Co do zastrzeżeń skarżących odnośnie lokalizacji drogi i zakresu inwestycji Wojewoda podkreślił, że zgodnie ze specustawą to inwestor decyduje o przebiegu drogi i wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy z proponowanym przebiegiem drogi i projektami podziałów nieruchomości. Starosta i Wojewoda działają wyłącznie w granicach wniosku i mogą oceniać jedynie zgodność rozwiązań z prawem, kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz posiadanie przez projektantów wymaganych uprawnień. Organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do zmiany przebiegu drogi czy rozwiązań zaproponowanych przez inwestora. Wojewoda podkreślił, że zgodnie ze specustawą drogową inwestor określa przebieg drogi i zakres inwestycji, natomiast organy administracji oceniają jedynie zgodność wniosku z przepisami prawa oraz kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Brak zgody właścicieli nieruchomości na przebieg inwestycji nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji zrid, gdyż inwestycje drogowe realizowane są w celu publicznym, a ograniczenie prawa własności dopuszczalne jest na podstawie art. 64 Konstytucji RP, przy zapewnieniu odszkodowania. W zakresie doręczeń wskazano, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy decyzję doręcza się wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia poprzez obwieszczenia i pisma wysyłane na adresy ujawnione w katastrze nieruchomości. Zastrzeżenia dotyczące braku konsultacji z odwołującymi dokumentacji projektowej są niezasadne - prawo nie nakłada obowiązku udziału lokalnej społeczności w opracowywaniu projektu. Przebieg drogi, rozwiązania projektowe i aspekty techniczno-wykonawcze pozostają w gestii zarządcy drogi, odpowiedzialnego za prawidłowe przeprowadzenie inwestycji. Wojewoda podkreślił również, że prace geodezyjne związane z podziałem nieruchomości nie podlegają ocenie organów wydających decyzję zrid. Projekt podziału sporządził uprawniony geodeta i został on przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 grudnia 2024 r. pod nr ewid. P.2609.2024.2042. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] Starosty [...], Wojewoda wskazał, że wydał odrębne rozstrzygnięcie, w którym odmówił wstrzymania jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie decyzji jedynie w uzasadnionych przypadkach, takich jak prawdopodobieństwo jej wadliwości lub groźba nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, dlatego odmówiono wstrzymania wykonania decyzji. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wniosek inwestora, postępowanie prowadzone przez organ I instancji oraz decyzja Starosty [...] - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedli A. P., T. G., P. G. i M. J.. Skarżący zarzucili, że decyzja Wojewody nie zawiera szczegółowego odniesienia się do zarzutów kierowanych wobec decyzji Starosty, na mocy której zostali pozbawieni części prawa własności swoich nieruchomości w trybie natychmiastowym. W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że działanie to było podyktowane koniecznością jak najszybszego utworzenia całościowego układu komunikacyjnego w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] oraz interesem społecznym związanym z realizacją inwestycji polegającej na budowie galerii handlowej w rejonie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w S.. Zdaniem skarżących przesłanki te nie znajdują oparcia w rzeczywistości. Wskazali, że istniejący układ komunikacyjny funkcjonuje w tym miejscu od kilkudziesięciu lat, a ul. [...] została kompleksowo wyremontowana na przełomie lat 2024 - 2025. W czasie projektowania i realizacji tych prac organy nie wskazywały potrzeby tworzenia nowego układu komunikacyjnego. Dopiero po zakończeniu remontu pojawiła się koncepcja jego modyfikacji, co - w ocenie skarżących - pozostaje w związku z planowaną budową galerii handlowej. Skarżący podnieśli również, że ruch ciężkiego sprzętu związanego z budową galerii powoduje niszczenie niedawno wyremontowanej infrastruktury drogowej. W ich ocenie jedyną inwestycją uzasadnioną z punktu widzenia poprawy bezpieczeństwa i płynności ruchu w tym rejonie byłaby budowa ronda przy zjeździe z drogi krajowej nr [...] w kierunku szpitala w S.. Zdaniem skarżących, budowa galerii handlowej oraz drogi dojazdowej na ich nieruchomościach nie przyczyni się do usprawnienia ruchu drogowego ani do utworzenia całościowego układu komunikacyjnego, a może wręcz pogorszyć płynność ruchu. Podnieśli także, że inwestycja prywatnego podmiotu nie przyniesie istotnych korzyści finansowych dla gminy ani realnych korzyści na rynku pracy, a przeciwnie - może doprowadzić do upadku mniejszych sklepów w regionie i ograniczenia liczby miejsc pracy w handlu. Skarżący wskazali ponadto, że twierdzenia organu I instancji dotyczące korzyści społeczno-gospodarczych inwestycji nie zostały poparte żadnymi analizami ani dowodami. W ich ocenie Wojewoda nie odniósł się szczegółowo do tych zarzutów, co oznacza akceptację działań Starosty, który - zdaniem skarżących - przyjął nieuzasadnione przesłanki faktyczne umożliwiające realizację inwestycji prywatnego inwestora kosztem praw właścicielskich skarżących. Skarżący podnieśli również, że przepisy tzw. specustawy drogowej zostały wykorzystane jedynie pozornie dla stworzenia nowego układu komunikacyjnego, podczas gdy rzeczywistym celem było umożliwienie realizacji inwestycji prywatnej spółki. W ich ocenie doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności oraz pozbawiło ich możliwości skorzystania z innych środków ochrony prawnej właściwych w zwykłym trybie wywłaszczeniowym. Podkreślili także, że zastosowany tryb działania naruszył prawo części stron do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności osób stale przebywających w [...], które - ich zdaniem- nie miały realnej możliwości zapoznania się z ogłoszeniami publikowanymi w trybie obwieszczeń. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 19 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 142 - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z 6 października 2025 r. wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Wypada w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311, dalej "specustawa drogowa"), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestycją drogową, której te decyzje dotyczą, jest budowa drogi gminnej, bocznej ulicy [...] w S. wraz z niezbędną infrastrukturą. Przepisy powołanej ustawy regulują nie tylko tryb postępowania przy wydawaniu tego rodzaju zezwoleń, ale również szczegółowo określają treść wydawanych w ich wyniku decyzji. Skarżący nie formułują zarzutów dotyczących samej treści decyzji. Nie zgadzają się co do zasady z realizacją tej inwestycji na terenie ich nieruchomości, na określoną tym aktem lokalizację drogi, jak również kwestionują prawidłowość przeprowadzonego postępowania, zarzucając brak zapewnienia udziału w nim wszystkim właścicielom nieruchomości. W kontekście zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze należy wyjaśnić, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Unormowanie zawarte w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej upoważnia zatem do zajęcia stanowiska, że ustawodawca celowo zróżnicował sposoby zawiadamiania określonych kategorii podmiotów o wydaniu decyzji. Ustawodawca w sposób szczególny wyróżnia wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia. Drugą grupę stanowią dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości) stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do trzeciej grupy należą pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej. Powyższym kategoriom podmiotów odpowiadają określone sposoby zawiadamiania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji. Przepisy specustawy drogowej w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: - po pierwsze, doręczenie decyzji, - po drugie, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, - po trzecie, zawiadomienie w drodze obwieszczeń - odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Pierwsza forma dotyczy wyłącznie wnioskodawcy; tylko wnioskodawcy doręcza się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. A zatem, w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji (zob. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., II OSK 2389/14). Zatem zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu doręcza się na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W okolicznościach tej sprawy po ustaleniu wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości, na których przedmiotowa inwestycja ma być realizowana, organ I instancji skierował zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a następnie zawiadomienia o wydaniu decyzji 27 czerwca 2025 r. przez Starostę Sandomierskiego, do tych osób na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków (ul. [...], S.). Zawiadomienia te zostały skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Dowody doręczeń tych przesyłek dla T. G., P. G. i M. J. i A. P. wskazują, że odebrała je osoba o nazwisku "P. ". Równocześnie trzeba zauważyć, że na wezwanie organu odwoławczego, pełnomocnik A. P. przedstawił pełnomocnictwa udzielone mu przez ww. osoby, wcześniej jednak do akt sprawy załączono pełnomocnictwa udzielone A. P. przez T. G., P. G. i M. J. z datami sporządzenia tych pełnomocnictw przypadającymi przed datą wydania decyzji przez organ I instancji. Zatem doręczenie tych zawiadomień na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, podjęcie przesyłek przez osobę zobowiązaną do ich doręczenia adresatowi wskazuje, że zawiadomienia zostały doręczone zgodnie z wymogami specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja doręczona została pełnomocnikowi skarżących. Ponadto organy dokonywały odpowiednich obwieszczeń wymaganych przepisami powołanej ustawy. Stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Skarżący, w tym ci przebywający poza granicami kraju, mogli zatem również z publicznych obwieszczeń powziąć wiedzę o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji zrid, skoro były one publikowane na BIP Starostwa i Urzędu Miejskiego w S.. Podsumowując, należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące braku zapewnienia skarżącym należytego udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wynika z powyższego, że mieli oni zapewniony udział w kontrolowanym postępowaniu. Zresztą korzystali ze swoich uprawnień procesowych w terminie, wnieśli odwołanie, udzielili stosownych pełnomocnictw, złożyli skargę do tut. Sądu w terminie. Skarżący podnieśli również zarzuty związane z naruszeniem ich prawa własności poprzez nieuzasadnioną lokalizację spornej inwestycji na ich nieruchomościach, precyzując te zarzuty w ten sposób, że inwestycja ma w rzeczywistości służyć prywatnemu inwestorowi, który w sąsiedztwie zamierza wybudować duży kompleks handlowy, zatem nie będzie ona realizować celu publicznego. Odnosząc się do tej grupy zarzutów trzeba wskazać, że budowa drogi gminnej (jej odcinka) z zasady służy nieograniczonemu kręgowi osób, usprawnienia komunikację na danym obszarze i przyczynia się do zachowania bezpieczeństwa w ruchu publicznym. Inwestycja tego rodzaju jak niniejsza jest inwestycją celu publicznego, o czym stanowi art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dlatego sama okoliczność, ze po wybudowaniu tej drogi skomunikowane zostaną miedzy innymi nieruchomości, na których powstanie galeria handlowa, nie mogła wyłączyć publicznego celu, z jakim wiąże się realizacja przedmiotowej inwestycji. Zresztą lokalizację tej inwestycji organ uzasadnia ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XV/112/2015 Rady Miasta Sandomierza z dnia 16 września 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr III miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Kruków" w Sandomierzu (dalej "Plan"). Wynika z tych ustaleń, że przebieg drogi, której dotyczą kwestionowane skargą decyzje, został ustalony i przyjęty ww. uchwałą Rady Miasta w S.. Uchwała ta obowiązuje na spornym obszarze od 2015 roku Droga oznaczona została na rysunku ww. planu symbolem 7KDD. Ustalenia związane z szerokością drogi i nieprzekraczalnych linii zabudowy wynikają z powyższej uchwały. Omawiany Plan miejscowy obowiązuje w obrocie prawnym na obszarze tym Planem objętym. Jest źródłem prawa i projektowana inwestycja następuje de facto w wykonaniu ustaleń tego Planu. Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący uchwałę tę skutecznie zaskarżyli do sądu administracyjnego. W związku z powyższym argumenty skarżących dotyczące braku potrzeb społeczności lokalnej dla budowy drogi (obecność innych sklepów wielkopowierzchniowych w tym obszarze, brak realnego wzrostu zatrudnienia i wpływów z podatków dla miasta), niezgodnej z prawem lokalizacji drogi (w środku jednorodnego obszaru zielonego) i jej szerokości, ukończenia prac remontowych ul. [...] w niedalekiej przeszłości, braku konieczności modyfikacji już istniejącego układu komunikacyjnego w tym terenie, zmniejszenia płynności ruchu kołowego w tym rejonie, czy poważnego ograniczenia skarżącym ich prawa własności, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Te okoliczności wobec treści przepisów specustawy drogowej i ustaleń planu miejscowego nie mogły mieć znaczenia. Inwestycja jest inwestycją celu publicznego i została przewidziana na obszarze, na którym obowiązuje prawo miejscowe. Lokalizacja inwestycji i jej zakres jest zgodny z ustaleniami aktu prawa miejscowego. Organy zastosowały się do przepisów prawa, prowadząc kontrolowane postępowanie administracyjne, a lokalizacja przedmiotowej inwestycji została w sposób wystarczający uzasadniona. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewidują odpowiednie odszkodowanie w razie utraty lub ograniczenia prawa własności nieruchomości. Końcowo podkreślenia wymaga, że brak realizowania ustaleń ww. Planu przez Gminę przez wiele lat nie może uzasadniać uchylenia kwestionowanych skargą decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.