II SA/Ke 669/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 listopada 2025 r., znak: SKO.PS-80/4262/1203/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala sprzeciw. II SA/Ke 669/25 Uzasadnienie Decyzją z 27 listopada 2025 r., znak: SKO.PS-80/4262/1203/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania R. K. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny decyzji z 13 października 2025 r., znak: FA.ODM.550.2.2025, o odmowie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji dokonał wykładni art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podnosząc, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w ust. 1, a dopiero w razie stwierdzenia braku takich przesłanek, rozważyć czy występują przesłanki z ust. 2. Z informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Kielcach wynika, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest bezskuteczne. Ostatnie potrącenie z Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach zostało przekazane na konto Komornika 16 kwietnia 2025 r. w kwocie 1800 zł, co oznacza, że w ciągu ostatnich 6 miesięcy zobowiązany nie wywiązał się w każdym z tych miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych wobec trójki swoich dzieci. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze treść art. 30 ust. 1 ww. ustawy, organ I instancji powinien występując do Komornika ustalić, czy egzekucja wobec dłużnika przez okres 3, 5 i 7 lat była skuteczna, a nie czy w okresie ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym z tych miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych. Organ I instancji powinien więc zgromadzić materiał dowodowy pozwalający ocenić, czy z niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 30 ust. 1 cyt. ustawy. Dokonując wykładni art. 30 ust. 2 cyt. ustawy Kolegium wskazało na zastosowanie tego przepisu w sytuacjach szczególnych i jego uznaniowy charakter. Ustalone zadłużenie strony (na dzień wydania decyzji) wynosi 71.223,60 zł plus ustawowe odsetki 58.169,95 zł. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w ogóle nie ustalił aktualnej sytuacji rodzinnej, osobistej, zdrowotnej i finansowej zobowiązanego i nie dokonał jej analizy. Wskazał jedynie, że skoro zobowiązany nie wywiązywał się z zobowiązań, to powinien mieć świadomość, że zadłużenie będzie wzrastać. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji powinien ustalić, czy zobowiązany sam prowadzi gospodarstwo domowe, jaki to ma wpływ na jego budżet, czy pracuje, czy i jakie dochody posiada, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, czy posiada oszczędności, czy choruje, czy posiada orzeczenie o niepełnosprawności, czy otrzymuje jakąkolwiek pomoc od rodziny, jakie ponosi stałe wydatki. Organ I instancji powinien również ustalić, czy zobowiązany jest zainteresowany innymi ulgami, tj. możliwością rozłożenia zadłużenia na raty, odroczeniem terminu spłaty. Tymczasem nie podjął żadnych działań celem ustalenia wskazanych okoliczności, jak również zweryfikowania tych podawanych we wniosku. Organy powinny ocenić, w jaki sposób zwrot należności będzie miał wpływ na sytuację życiową dłużnika, w szczególności, czy pozbawienie go tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o wsparcie na podstawie odrębnych przepisów, np. ustawy o pomocy społecznej. Należy bowiem oceniać obiektywną możliwość spłaty zadłużenia, uwzględniając również okoliczności powstania zadłużenia, a także biorąc pod uwagę zdarzenia zaistniałe po ustaleniu zobowiązania, które z przyczyn niezależnych od dłużnika uniemożliwiały mu zwrócenie długu. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium organ I instancji nie zrealizował powyższych obowiązków, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy nie oznacza, że organ może podjąć ją w sposób całkowicie dowolny. Na koniec Kolegium wskazało, że nieprawidłowo została sformułowana osnowa decyzji organu I instancji, brak jest bowiem określenia należnej do zwrotu kwoty, stwierdzenia czy organ odmawia umorzenia tej należności wraz z odsetkami, a nadto na czyją rzecz świadczenia te zostały wypłacone i za jakie okresy. W sprzeciwie do tut. Sądu od powyższej decyzji Kolegium R. K. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, że Kolegium powinno wydać decyzję merytoryczną. Wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości i przekazanie sprawy temu organowi do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał, że wykaz pobranych należności przez komornika z 13 sierpnia 2024 r. i egzekucji z "U.S." z 29 marca 2025 r. był znany organom obu instancji. Nadmienił, że jego wniosek o umorzenie należności był rozpatrywany przez organ I instancji przez rok. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. W piśmie procesowym z 10 marca 2026 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik wnoszącego sprzeciw wniósł o "przyznanie skarżącemu umorzenia w całości zaległości z tytułu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego" oraz o zasądzenie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że wnoszący sprzeciw znajduje się w niedostatku, ciążące na nim zobowiązania nie pozwalają mu normalnie funkcjonować, wcześniej nie pracował, ponieważ zajmował się opieką nad rodzicami. Jest bezrobotny od 2012 r., nie może pracować z powodu uszkodzenia oczodołu do jakiego doszło w zakładzie pracy. Kolegium błędnie uznało, że organ I instancji nie znał sytuacji życiowej strony, ponieważ wnoszący sprzeciw wielokrotnie opisywał temu organowi swoje problemy. Zdaniem pełnomocnika błędne jest założenie o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., ponieważ organ I instancji spełnił swoje obowiązki dowodowe, a jedynie decyzja jest błędna, powinna być "zmieniona a nie oddalona". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazał również NSA w ww. wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że organ I instancji nie rozważył, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2025 r. poz. 438 ze zm.), dalej "u.p.o.u.a.", a nadto w ogóle nie ustalił sytuacji rodzinnej, osobistej, zdrowotnej i finansowej zobowiązanego w kontekście dyspozycji art. 30 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 30 ust. 1 stanowi, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W ust. 2 przewidziano natomiast, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne. We wniosku o umorzenie R. K. wskazał na art. 30 ust. 1 i 2 i 3 cyt. ustawy. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania art. 30 ust. 1 omawianej ustawy. Z kolei użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności alimentacyjnych następuje w ramach uznania administracyjnego. W ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego (tutaj art. 30 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a.), a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania ulgi. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty należności alimentacyjnych. Podejmowane rozstrzygnięcie winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego z 10 października 2025 r., ograniczył się do postawienia tezy, że postępowanie egzekucyjne w sprawie jest bezskuteczne, a w ciągu ostatnich 6 miesięcy dłużnik nie wywiązał się w każdym z tych miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych, o czym świadczy ostatnie potrącenie, które zostało przekazane na konto komornika 16 kwietnia 2025 r. Tymczasem, w świetle art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., organ I instancji powinien występując do komornika ustalić, czy egzekucja wobec dłużnika była skuteczna przez okres 3, 5 i 7 lat, na co trafnie wskazało Kolegium. Organ I instancji nie ustalił też w ogóle sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, ograniczając się do podania wysokości zadłużenia i wskazania, że jego powstanie jest następstwem niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci ustanowionego wyrokiem sądowym. Zdaniem tego organu, wobec niewywiązywania się dłużnika z obowiązku powinien on mieć świadomość, że zadłużenie będzie wzrastać. Niewątpliwie więc organ I instancji nie dokonał wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału przez pryzmat uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego, nie dokonał oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania umorzenia. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że brak jest jakichkolwiek rozważań co do wysokości zadłużenia w odniesieniu do sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło, w kontekście wyjątkowego charakteru instytucji umorzenia należności, rozważań, czy odmowa umorzenia nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i w konkretnej, trudnej sytuacji nie spowoduje zagrożenia dla jego dalszej egzystencji. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 136 § 1 k.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Kolegium, przede wszystkim brak ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej, oceny, jaki konkretnie wpływ na tę sytuację będzie miała odmowa umorzenia należności, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Organ ten w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podsumowując, postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnym brakiem wynikającym z braku wyczerpujących ustaleń, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesłanek umorzenia należności z art. 30 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w istocie nie ustalił sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, nie odniósł do tej sytuacji ustawowych przesłanek umorzenia, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.