II SA/Ke 672/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 14 marca 2024 r. nr LXXIII/884/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. W dniu 14 marca 2024 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju podjęła uchwałę nr LXXIII/884/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Busko-Zdrój na 2024 rok". Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, opublikowanym w Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, opublikowanym w Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W § 1 uchwały postanowiono przyjąć "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Busko-Zdrój na 2024 rok" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, zwanym dalej Programem. W § 17 Programu przewidziano, że realizacja objętych nim zadań własnych finansowana będzie ze środków budżetu Gminy. § 18 stanowi, że na realizację Programu zabezpiecza się następujące środki finansowe: 1) zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi - sterylizacja i kastracja - 1 500,00 zł, 2) zakup suchej karmy dla kotów wolno żyjących - 2 000,00 zł, 3) usypianie ślepych miotów kotów wolno żyjących - 1 500,00 zł, 4) zadania dotyczące ochrony zwierząt zlecane podmiotowi wyłonionemu na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - 10 000,00 zł, 5) dofinansowanie w wysokości 50% zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt posiadających właścicieli - 10 000,00 zł, 6) zadania w zakresie zapewnienia opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych - 25 500,00 zł, 7) zadania dotyczące zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim - 2 500,00 zł, 8) zadania dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt - 8 000,00 zł, 9) zadania dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w Schronisku - 70 000,00 zł, 10) zadania dotyczące obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w Schronisku - 10 000,00, zł 11) zadania dotyczące usypiania ślepych miotów w Schronisku - 2 000,00 zł. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w treści uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nie ujęciu w finansowaniu Programu kosztów leczenia, zabiegów medycznych i opieki weterynaryjnej zwierząt, kosztów odbioru i utylizacji padliny oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że organ wskazał co prawda w § 18 załącznika do uchwały kwotę środków finansowych na realizację zadań Programu, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy, podając konkretne kwoty na szczegółowo wskazane cele. Postępowanie takie uznać należy co do zasady za właściwe, jednakże zarazem środki finansowe wskazane przez organ stanowiący Gminy nie odzwierciedlają wszystkich celów Programu. Skarżący zarzucił, że art. 11a ust. 5 ustawy wymaga przedstawienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi sposobu rozdysponowania środków pieniężnych przeznaczonych na cele wskazane w programie, a nie uwzględnienie środków na dany cel powoduje, że program w tym zakresie staje się nierealny. Mając to na uwadze uznać trzeba, że organ nie przeznaczył wcale środków na cele: kosztów leczenia, zabiegów medycznych i opieki weterynaryjnej zwierząt, kosztów odbioru i utylizacji padliny oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W ocenie Prokuratora, brak jest zapisów dotyczących tych kwestii w planowanych wydatkach i w związku z tym uznać trzeba, że uchwalone finansowanie skarżonej uchwały nie pozwala na realizację wszystkich niezbędnych ustawowo celów Programu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący zarzucając, że Rada nie określiła kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, pomija treść § 11 uchwały, z którego jasno wynika, że Gmina nie ponosi wydatków na realizację tego zadania, a zatem jego koszt wynosi 0 zł. Jeżeli zaś chodzi o odrębne ujęcie kosztów leczenia, zabiegów medycznych, opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych oraz kosztów odbioru i utylizacji padliny, to wbrew stanowisku Prokuratora, ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy takich odrębnych zadań na Gminę nie nakłada. Nie wynika to z treści przepisu. Oczywistym jest - zdaniem organu - że leczenie, zabiegi medyczne i opieka weterynaryjna są zapewniane zwierzętom bezdomnym w ramach zapewnienia opieki poprzez realizację zadań określonych w § 5 pkt 1 uchwały (zapewnienia zwierzętom bezdomnym opieki w schronisku), w § 5 pkt 6 uchwały (zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) oraz w § 5 pkt 8 (wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich). Jeżeli chodzi o zabiegi medyczne, które są obligatoryjnie wskazane w ustawie, to: obligatoryjna sterylizacja i kastracja w schroniskach dla zwierząt - finansowanie wskazano w § 18 pkt 10 uchwały, usypianie ślepych miotów - finansowanie wskazano w § 18 pkt 3 i 11 uchwały. Jeżeli chodzi o utylizację zwłok bezdomnych zwierząt, to taki obowiązek spoczywa na gminie na podstawie zupełnie innych przepisów tj. art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zadanie to nie jest objęte Programem, albowiem nie wynika to z przepisów ustawy. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała uregulowała w sposób całościowy kwestię finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie, a tym samym właściwie zrealizowała delegację ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną uchwały objętej skargą był art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała, a konkretnie załącznik do niej, zawiera wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu, jak i sposób ich wydatkowania z budżetu Gminy, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że wykonując dyspozycję art. 11a ust. 5 ustawy gmina zobowiązana jest przeznaczyć określone środki na te zadania uchwalonego programu, które wymienione zostały w art. 11a ust. 2 jako obligatoryjne. Jeżeli program zawiera zadania fakultatywne, o jakich mowa w art. 11a ust. 3 i 3a, uchwała podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy, powinna zawierać także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację celów fakultatywnych. Prokurator kwestionuje w skardze, że w Programie uchwalonym przez Radę Miejską w Busku-Zdroju zabrakło wskazania środków finansowych przeznaczonych na leczenie, zabiegi medyczne, opiekę weterynaryjną zwierząt, odbiór i utylizację padliny a także na poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Dokonując oceny trafności tego zarzutu nie sposób pominąć regulacji zawartych w przepisach Programu, które określają sposób realizacji jego zadań. I. Koszty leczenia Zgodnie z § 5 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 4 i § 6 załącznika do uchwały, Program obejmuje realizację obligatoryjnego zadania wymienionego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, polegającego na zapewnieniu zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku. Sposób realizacji tego zadania uszczegółowiony został w rozdziale III załącznika do uchwały (§ 6 i 7). Wedle § 6, Gmina zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom na podstawie stosownej umowy zawartej ze Schroniskiem dla zwierząt B. M. G. w Suchedniowie, w ramach której dokonywane jest wyłapywanie bezdomnych zwierząt. W ramach tego zadania Schronisko zapewnia m.in. kompleksową opiekę weterynaryjną stosownie do ustawy o ochronie zwierząt (§ 7 pkt 3). W § 5 pkt 6 załącznika, prawodawca gminny przewidział także realizację innego obligatoryjnego zadania, przewidzianego w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, tj. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sposób jego wykonania uregulowany został w rozdziale VII Programu (§ 13). Przewidziano w nim, że Gmina zapewnia całodobową opiekę rannym zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych, dalsze ich leczenie lub poddanie eutanazji w ramach zawartej umowy. Zadanie to dotyczy sytuacji, które mają miejsce na drogach i terenach publicznych będących w posiadaniu Gminy i realizowane jest po otrzymaniu zgłoszenia Policji, Straży Miejskiej, Straży Pożarnej lub pracownika Urzędu przez: - w I kwartale 2024 r. - Przychodnię Weterynaryjną Z. C. 26, C., - w II-IV kwartale 2024 r. - Gabinet Weterynaryjny lek. wet. S. K., ul. B. W rozdziale IX (§ 15 i 16) Gmina wskazała również gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez właściciela, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub w przypadkach ich czasowego odebrania właścicielowi decyzją administracyjną w związku ze znęcaniem się nad tymi zwierzętami, o czym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu oczywistym jest, że kompleksowa opieka weterynaryjna, o jakiej mowa w § 7 pkt 3 Programu, świadczona w ramach realizacji zadania polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku, obejmuje także koszty leczenia zwierząt umieszczonych w tym Schronisku. Tak samo należy ocenić zadanie polegające na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 13 załącznika do uchwały wprost jest mowa o leczeniu poszkodowanych zwierząt. Również w przypadku umieszczenia zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym sprawowana jest nad nimi opieka, w tym weterynaryjna, obejmująca leczenie. Na każde z wymienionych wyżej zadań Gmina przewidziała w § 18 załącznika określone środki: - 70.000 zł na zadania dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w Schronisku (zadanie to obejmuje m.in. całodobową opiekę weterynaryjną), przy czym odrębne środki przewidziano na pokrycie kosztów: odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy), obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w Schronisku (art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz usypiania ślepych miotów (art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy) zarówno w Schronisku, jak i kotów wolno żyjących (§ 18 pkt 3, 8, 10 i 11) - 25.500 zł na zadania w zakresie zapewnienia opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych (obejmujące ich leczenie), - 2.500 zł na zadania dotyczące zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim. II. Zabiegi medyczne W ramach tego zarzutu Prokurator nie wskazuje, o jakie zabiegi medyczne chodzi poza obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianiem ślepych miotów, które stanowią zadania obligatoryjne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wymienione w art. 11 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy. Dla tych zadań Gmina przewidziała środki finansowe w § 18 pkt 3, 10 i 11 w zw. z § 8, § 12 i § 14 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały. Trudno zatem uznać ten zarzut za zasadny. Poza tym inne, konieczne zabiegi medyczne, o wykonaniu których decyduje każdorazowo lekarz weterynarii, mieszczą się w opiece weterynaryjnej, której koszty zostały przewidziane w § 18 w ramach sposobu realizacji poszczególnych zadań. III. Opieka weterynaryjna O opiece weterynaryjnej była już mowa w pkt. I. Stanowi ona jeden ze sposobów realizacji obligatoryjnych zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku oraz zapewnieniu opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych. Na każde z tych zadań przewidziane zostały środki w § 18 pkt 6 i 9. W § 18 pkt 7 przeznaczono także środki na realizację zadania dotyczącego zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim. Zdaniem Sądu, w Programie objętym skargą, Gmina Busko-Zdrój przewidziała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację jego zadań, zaś w poszczególnych przepisach, wymienionych wyżej, określiła również sposób, w jaki środki te będą wydatkowane. Wskazane w nich zostały konkretne działania zmierzające do wykonania wskazanych w Programie zadań, obejmujące opiekę weterynaryjną zwierząt, w ramach której mieści się leczenie i konieczne zabiegi medyczne. IV. Koszty poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest zadaniem obligatoryjnym, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. Sposób realizacji tego zadania uregulowany został w rozdziale V załącznika do uchwały. Zgodnie z § 10, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzone jest przez: 1) Straż Miejską, 2) Schronisko, 3) lekarza weterynarii współpracującego z Gminą. Działania mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt prowadzone są w internecie za pośrednictwem mediów społecznościowych (Facebook - Straż Miejska Busko-Zdrój). Gmina nie ponosi wydatków na realizację tego zadania (§ 11). Ponadto działania mające na celu przekazywanie zwierząt nowym właścicielom prowadzi Schronisko w ramach zadania polegającego na zapewnieniu zwierzętom bezdomnym miejsca w Schronisku (§ 7 pkt 6), na które przeznaczono środki w § 18 pkt 9 załącznika do uchwały. W ocenie Sądu, to Gmina określa sposób realizacji poszczególnych zadań wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie wskazuje bowiem konkretnych form czy rodzaju działań służących wykonaniu zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tym przypadku Gmina zdecydowała, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie prowadzone poprzez internetowe media społecznościowe – na koncie Straży Miejskiej prowadzonym na Facebooku. Taka forma komunikacji społecznej jest obecnie powszechna, a zamieszczanie na tego rodzaju koncie ogłoszeń dotyczących adopcji zwierząt przebywających w Schronisku nie generuje dodatkowych kosztów, zwłaszcza, że Straż Miejska jest jednostką organizacyjną Gminy. Nie było zatem konieczności przeznaczania środków finansowych na ten cel i Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy. V. Odbiór i utylizacja padliny Zarzut w tym zakresie jest bezzasadny albowiem zadania takiego nie przewiduje art. 11a ustawy i co za tym idzie nie było podstaw do objęcia go Programem. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, realizacja tego zadania własnego gminy następuje na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399). Zgodnie z treścią tego przepisu, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.