II SA/Ke 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi I. S., E. R., M. R. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w K. obręb 0006, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki nr 1402/1 o powierzchni 0,0089 ha i nr 1402/2 o powierzchni 0,1098 ha; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 30 lipca 2009r. znak: [...] Starosty W. po rozpoznaniu wniosku spadkobierców W. i J. małżonków R. orzeczono w pkt 1 o zwrocie I. R., E. R., M. R. i J. R. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki Nr 1372/1 o pow. 0,0974ha, Nr 1372/2 o pow. 0,2615ha i Nr 1403 o pow. 0,2072ha położonej w K. obręb 0006 nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 4.06.1981r. (pkt 1); w pkt 2 ustalono zwaloryzowaną wartość odszkodowania na kwotę 23.292,00zł jaką spadkobiercy byłych właścicieli zobowiązani są zwrócić Gminie K.; w pkt 3 określono skutki zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności; w pkt 4 stwierdzono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; zgodnie z pkt 5 odmówiono I. R., E. R., M. R. i J. R. zwrotu nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki Nr 1402/1 o pow. 0,0089ha, Nr 1402/2 o pow. 0,1098ha; w pkt 6 stwierdzono, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Po rozpoznaniu odwołania od postanowień pkt 5 powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2009r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty W. w części dotyczącej pkt 1 i pkt 5 i w tym zakresie orzekł: pkt 1 – zwrócić I. S., E. R., M. R. i J. R. – spadkobiercom W. i J. małż. R. własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki Nr 1372/1 o pow. 0,0974ha, Nr 1372/2 o pow. 0,2615ha i Nr 1403 o pow. 0,2072ha położonej w K. (obręb 0006) nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 4.06.1981r.; pkt 5 - odmówić I. S., E. R., M. R. i J. R. – spadkobiercom W. i J. małż. R. zwrotu nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki Nr 1402/1 o pow. 0,0089ha i Nr 1402/2 o pow. 0,1098ha; - w pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że decyzją z dnia 10 września 1980r. Nr [...] Prezydent Miasta K. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę bazy remontowo konserwacyjnej dla K., nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działki nr 12, nr 43/1, nr 43/2 i nr 43/3 o pow. 0,7548ha stanowiącą własność W. i J. małżonków R. Powyższa decyzja oraz pismo Urzędu Miejskiego w K. Wydział Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia 30.03.1981r. potwierdzające przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości legły u podstaw zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umowy sprzedaży – aktu notarialnego Rep [...] z dnia 4.06.1981r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział VII Cywilny z dnia 6.11.2006r. sygn akt [...] spadek po zmarłym W. R. nabyli: żona J. R. w ¼ części oraz dzieci: E. R., M. R., J. R. oraz I. S. z domu R. po 3/16 części każde z nich. Zmarła również J. R., po której prawa do spadku postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 17.03.1987r. sygn.akt [...] zostały stwierdzone na rzecz dzieci: E. R., M. R., J. R. i I. S. po ¼ części dla każdego z nich. Wnioskami z dnia 6.08.2007r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Prezydent Miasta K. działający jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. podlegał wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy, w związku z tym Wojewoda w oparciu o art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczył do załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości Starostę W. (pismo z dnia 5.10.2007r. znak: [...]). Ustalając stan prawny nieruchomości Starosta W. stwierdził, że działkom oznaczonym w dacie wywłaszczenia nr 12, nr 43/1, 43/2 i 43/3 obecnie odpowiadają działki o nr nr: 1372/1, 1372/2, 1403, 1402/1 i 1402/2. Działka nr 1372/1 o pow. 0,0974ha, nr 1372/2 o pow. 0,2615ha, nr 1403 o pow. 0,2072ha – stanowią własność Gminy K., dla której w Sądzie Rejonowym w K. prowadzona jest księga wieczysta [...], natomiast działki nr 1402/1 o pow. 0,0089ha i nr 1402/2 o pow. 0,1098ha stanowią współwłasność J. W. i M. T.-W. na podstawie aktu notarialnego z dnia 13.09.2005r. Rep. [...]. Z dokonanych w dniu 30.09.2008r. oględzin wynika, że działka nr 1403 położona przy ul. W. porośnięta jest drzewami i krzewami wieloletnimi, działki nr 1402/1 i 1402/2 są porośnięte wysoka trawą i chwastami, natomiast działki nr 1372/1 i nr 1372/2 są porośnięte starymi drzewami owocowymi i samosiejkami wieloletnimi. Wojewoda za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestii zwrotu działek nr 1372/1, 1372/2 i 1403 przyjmując, iż nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, albowiem do chwili obecnej nie poczyniono na ich terenie żadnych inwestycji. Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwrotu działek oznaczonych nr nr 1402/1 i 1402/2 organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji stwierdzając, że działki te nie stanowiąc własności ani Skarbu Państwa ani Gminy K. nie podlegają zwrotowi. Samo zatem spełnienie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiujących pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niewystarczające. Podkreślono, iż mimo braku stosownych przepisów, taki stan rzeczy wynika z całości regulacji ustawowej, w tym art. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, zasad odnoszących się do podziału, scalania, pierwokupu, wywłaszczania i zwrotu nieruchomości oraz udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wyceny nieruchomości, działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z postanowieniami art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, a zatem tylko te podmioty mogą być zobowiązane do jej zwrotu. Stosownie zaś do treści art. 140 cyt. ustawy w razie zwrotu nieruchomości tylko wskazane wyżej podmioty są uprawnione do otrzymania odszkodowania. Jednocześnie wskazano, że kwestie związane ze sprzedażą przez Gminę K. części nieruchomości wywłaszczonej na rzecz J. W. i M. T.-W. wykraczają poza zakres postępowania zwrotowego toczącego się na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podjęcie decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uzasadnił doręczeniem decyzji z dnia 30.07.2009r. znak: GKN.IV.7221/7/07 I. S., a nie I. R. Na decyzję Wojewody z dnia 30 lipca 2009r., w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1402/1 i 1402/2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli wnioskodawcy E. R., M. R., J. R. i I. S., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części. Zarzucili decyzji naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość, której właścicielem jest inna osoba niż gmina nie podlega zwrotowi. Zdaniem skarżących, z treści przywołanych przepisów wynika, że przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cele wywłaszczenia, a nie przysługujące gminie prawo własności do tej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 lub 229 u.g.n, te zaś w przedmiotowej sprawie nie występują. Skutkiem nie wygaśnięcia roszczenia o zwrot jest konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego w tej kwestii, ponieważ tylko w tym postępowaniu możliwe jest jednoznaczne ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości. W ocenie skarżących, jeżeli organ stwierdzi, że nieruchomość stała się zbędna i istnieją przesłanki jej zwrotu, to w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia o zwrot. Nadto Skarżący podnieśli, że uzasadnienie odmowy zwrotu nieruchomości brakiem własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prowadziłoby do legalizacji bezprawnego działania organów Państwa, jeżeli nieruchomość zbyto z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego w części dotyczącej odmowy zwrotu działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. Nr 1402/1 o pow. 0,0089ha i Nr 1402/2 o pow. 0,1098ha oraz poprzedzająca ją w tej części decyzja Starosty W. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Wojewody, iż wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie podlegają zwrotowi, albowiem ani Skarb Państwa ani Gmina K. nimi nie dysponują, nie zasługuje na akceptację. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że Gmina K. nie jest właścicielem działek Nr 1402/1 i Nr 1402/2, co do których nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób trzecich (dowód: Akt notarialny z dnia 13.09.2005r. Rep [...]). Przepis art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej jako u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, zgodnie z którą nieruchomość wywłaszczona nie może zostać użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustawodawca wprowadził zatem kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, o ile nie zostaną spełnione określone przesłanki. Podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów publicznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Warszawa 2004, s. 171 – 174). Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel uzależniona jest od zgody poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. W myśl art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze, a tym samym bez faktycznej zgody byłego właściciela lub jego spadkobiercy, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w art. 136 ust. 1 u.g.n. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Gmina K. przenosząc aktem notarialnym z dnia 13.09.2005r własność nieruchomości Nr 1402/1 i 1402/2 na rzecz osób trzecich nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z powołanego przepisu art. 136 ust. 2 u.g.n. Konsekwencją rozwiązań prawnych jest przyjęcie, iż jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, istniejąca regulacja nie uprawnia zaś do twierdzenia, że przesłanką zwrotu nieruchomości jest także władanie nieruchomością przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego. Złożenie zatem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązuje organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2008r. sygn. I OSK 1054/07 (LEX nr 497399), zgodnie z którym wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości. W wyroku tym Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości w sposób niezgodny z zasadami określonymi w art. 136 u.g.n. nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt I OSK 879/05). W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Brak w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji określającej z mocy prawa następstwa naruszenia przepisu art. 136 ust. 2 u.g.n. nie oznacza wyłączenia oceny tych skutków na płaszczyźnie prawa cywilnego przed właściwym organem. Na gruncie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993r. sygn. III AZP 24/93, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Tylko wówczas możliwa będzie realizacja roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców. Odzyskanie władztwa nad nieruchomością, wiąże się nierozerwalnie z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego utraciła władztwo nad nieruchomością. W takim przypadku zastosowanie w sprawie znajduje instytucja określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, do czasu zakończenia sprawy prejudycjalnej (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem jest ocena ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej. Ocena ta jest zastrzeżona do właściwości sądów powszechnych. W okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy słuszne jest stanowisko skarżących wskazujące, że organy administracji wbrew oczywistej treści art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 nie ustaliły czy zostały spełnione przesłanki od których zależy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działek oznaczonych Nr 1402/1 i Nr 1402/2, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności te kwestie wyjaśnić i uczynić przedmiotem swoich rozważań. W sytuacji ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu obowiązkiem organu jest zawieszenie postępowania o zwrot wymienionych nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym będzie kwestia ważności umowy przenoszącej własność części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Warto podkreślić, że ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii prejudycjalnej nie stanowi działania na podstawie i w granicach prawa i narusza słuszny interes strony – spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazanym w sentencji zakresie, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2009r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.