II SA/Ke 678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza O. z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania K. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że osoba wymagająca opieki - B. S. jest żonaty. Zgodnie z orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy ZUS z dnia [...] listopada 2019 r. B. S. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji na stałe, a zatem legitymujący się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, w ocenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Odnosząc się do powyższego, Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Organ odwoławczy podniósł jednak, że samo spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 5 ustawy, który określa negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia. Zdaniem Kolegium, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby niepełnosprawnej - B. S. w sytuacji, gdy jego żona, na której ciążący obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności posiada jedynie zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że ze wzglądu na stan zdrowia nie jest zdolna do opieki nad swoim chorym mężem. Kolegium oceniło, że w badanej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy, bowiem osoba wymagająca opieki - B. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona - H. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, zaświadczenie lekarskie nie może zastąpić wskazanego przez ustawodawcę dokumentu, jakim jest ww. orzeczenie. Organ odwoławczy podkreślił, że z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy wynika, że zawsze jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało, bowiem z art. 23 k.r.o. wynika, iż małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a nadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że obowiązków określonych w art. 23 k.r.i.o. ciążących na małżonce osoby wymagającej opieki - H. S. nie znosi okoliczność zaistnienia rzeczywistej, całodobowej i stale sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy pozwala zaś stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium wskazało, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że inna interpretacja ww. przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. K. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W ocenie skarżącej, pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro zarówno skarżąca jak i organ wnieśli o taki tryb rozpoznania sprawy. Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki - B. S. jest żonaty, zaś wnioskodawczyni K. D. jest jego córką. H. S. - żona wymagającego opieki - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem żonie B. S.. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 918/13, LEX nr 1569588). Okolicznością bezsporną w omawianej sprawie jest fakt, że B. S. pozostaje w związku małżeńskim z H. S., która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Powyższe prowadzi do wniosku, że K. D. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, skoro do ww świadczenia uprawniona jest ewentualnie w pierwszej kolejności matka skarżącej. Istotnie żona B. S. legitymuje się zaświadczeniem lekarskim, które w kopii złożyła do akt administracyjnych skarżąca i z którego wynika, że ze względu na stan zdrowia H. S. nie jest zdolna do opieki nad swoim chorym mężem. Niemniej powyższa okoliczność nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak trafnie bowiem wskazało Kolegium, powyższe zaświadczenie lekarskie nie jest dokumentem zastępującym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagane przez ustawodawcę w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Podsumowując, ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze skierowanej do Sądu, skarżąca nie powołała się na żadne takie okoliczności, które wyłączałyby całkowicie możliwość sprawowania opieki nad ojcem skarżącej przez jego żonę, a co w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego aktualizowałoby dopiero obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej, chodzi tu o uzyskanie przez H. S. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rację ma zatem organ odwoławczy, że skarżącej nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Sąd nie kwestionuje okoliczności związanych ze stanem zdrowia H. S. stwierdzonym ww. zaświadczeniem lekarskim, ale nie były one rozstrzygające w tej sprawie. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o przepisy k.r.i.o. Zauważyć należy, że Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji w sytuacji, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale wówczas, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki z przyczyn obiektywnie nadzwyczajnych. Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy tych poglądów nie podziela, powołując na poparcie swojego stanowiska orzeczenia NSA: z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20 LEX nr 3749375, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 2391/20, LEX nr 3144625. W ostatnim z powołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny celnie podkreślił, że: "(...) ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.r.o., wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej." Reasumując, okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Zdaniem Sądu, samo tylko zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że ze względu na stan zdrowia żona wymagającego opieki nie jest zdolna do opieki nad swoim chorym mężem, nie jest wystarczające. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie nakłada na organ w sprawie jak niniejsza obowiązku oceny we własnym zakresie stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki, a tym bardziej stopnia niepełnosprawności tego małżonka. Temu służy postępowanie przed powiatowym zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.