II SA/Ke 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Kierownika Ośrodek Pomocy Społecznej w S. z dnia 18 września 2018 r. znak: [...] odmawiającą przyznania E. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. F.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni przedłożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 5 marca 2012 r., znak: [...] zaliczające jej matkę M. F., urodzoną 20 maja 1930 r., do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym znajduje się informacja, że niepełnosprawność istnieje od 1989 r., a więc od kiedy M. F. miała 59 lat. W związku z czym organ I instancji ocenił, że brak jest podstaw do przyznania E. P. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania E. P., zważyło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ powołał się także na art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium wyjaśniło następnie, że - jak wynika z przedłożonego przez E. P. orzeczenia z dnia 5 marca 2012 r. - M. F. ur. 20 maja 1930 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu podano, że niepełnosprawność istnieje od marca 1989 r. M. F. miała więc 59 lat. Oczywistym jest zatem, jak zważył organ odwoławczy, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. P., podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium odmawiającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę w wysokości [...] zł, zamiast [...] zł. Wyjaśniła, że jej matka jest wdową, osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki, dlatego też skarżąca zaprzestała prac w gospodarstwie rolnym, by móc sprawować opiekę nad matką. Wskazała, że niepełnosprawność matki w stopniu znacznym istnieje od 1989 r. na stałe. Dalej skarżąca szczegółowo wymieniła choroby, jakie dotknęły jej matkę i wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). S. E. Pawlicy zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, naruszają prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 5 marca 2012 r. znak: [...] (k. 3 akt administracyjnych) wynika, że M. F. urodzona dnia 20 maja 1930 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje u niej od 1989 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 stycznia 2012 r. W oparciu o ten dokument organy orzekające w niniejszym postępowaniu administracyjnym ustaliły, że M. F. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Niepełnosprawność istnieje u niej jednak od 59. roku życia. W tych okolicznościach organy odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem stwierdziły brak spełnienia przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro niepełnosprawność u M. F. nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły jednak, że konstytucyjność art. 17 ust. 1b ww. ustawy została zakwestionowana. Wyrokiem z dnia 21 października 2014r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zauważyć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K [...] wynika, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołanym brzmieniu, do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległ zmianie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK [...], Lex nr 2326429) wskazuje się, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK [...], Lex nr 2169778), wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W konsekwencji ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Skutkiem analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK [...] oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK [...], dostępne na [...]). Dla organów orzekających w sprawie winno być oczywiste, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej [...]. Wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok, skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miało miejsca. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie nawet od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Z kolei w art. 7 Konstytucji została przewidziana zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została wyartykułowana w art. 6 k.p.a. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, ale też stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK [...], czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK [...], dostępne - [...]). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji dopuściły się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ drugiej instancji wydały zatem decyzje w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje bowiem okoliczność, z jaką datą powstała u M. F. niepełnosprawność w stopniu znacznym. Dodatkowo zauważyć należy, czego nie rozważyły organu obu instancji, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna (oświadczenie – k. 2 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 27 ust. 4 ww. ustawy, w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę nad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sąd stoi jednak na stanowisku, że ostatni z powołanych przepisów wprawdzie wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK [...], lex nr 2531523). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd i rozważą, czy ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle regulacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej z uwzględnieniem zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K [...], a jeśli wolą wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – na co wskazuje w skardze - jest otrzymywanie tego właśnie świadczenia, rolą organów będzie podjęcie rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia.