II SA/Ke 681/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia 31 maja 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 24 sierpnia 1976r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ś. i W. – w części dotyczącej gruntów położonych we wsi W. oznaczonych jako działki nr 699, 692/1 i 692/2. Podstawą unieważnienia w/w decyzji było naruszenie przez Wojewodę art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.), zgodnie z którym grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Pomimo tego wymogu nie uzyskano zgody uczestnika postępowania scaleniowego J. K. na objęcie postępowaniem scaleniowym jego gruntów znajdujących się pod zabudowaniami. Ponadto aktualni współwłaściciele działki nr 699, to jest B. K. i J. K., złożyli w dniu 28 sierpnia 2007r. pisemne oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na objęcie zabudowanych gruntów scaleniem. Jednocześnie w dalszym ciągu obowiązywała decyzja Wojewody z dnia 11 grudnia 1975r. o podjęciu z urzędu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi Ś. i W. w gminie W. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Starosta umorzył postępowanie scaleniowe gruntów położonych na obszarze wsi Ś. i W. w gminie W., podjęte przez Wojewodę w części dotyczącej działek nr: - 699, stanowiącej współwłasność na zasadach majątkowej wspólności ustawowej B. i J. małż. K., - 692/1, stanowiącej współwłasność na zasadach ustawowej wspólności majątkowej D. i J. małż. S., - nr 692/2 stanowiącej własność K. K.. W podstawie prawnej powołano art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji B. i J. K. podnieśli, iż nie zgadzają się na umorzenie postępowania scaleniowego, gdyż Starosta powinien im zwrócić koszty rozgraniczenia nieruchomości, poniesione z winy urzędników – w związku z rażącym naruszenia prawa. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 12 sierpnia 2008r. Organ odwoławczy podkreślił, iż działki nr 699, 692/2 oraz 692/1 są zabudowane, a B. i J. małż. K. odmówili wyrażenia zgody na objęcie scaleniem ich zabudowanych gruntów. Natomiast wystosowane do K. K., J. i D. małż. S. wezwania do wyrażenia zgody na objęcie scaleniem posiadanych przez nich gruntów zabudowanych budynkami pozostały bez odpowiedzi. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu w sytuacji gdy przepis art. 2 ust. 3 ustawy z 1982r. wymaga wniosku właściciela nieruchomości, brak uzyskania stosownej zgody na prowadzenie takiego postępowania stanowi podstawę do jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do żądania stron w przedmiocie zwrotu kosztów rozgraniczenia nieruchomości organ II instancji wskazał, iż brak podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie. Roszczeń tych strona winna dochodzić przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia 19 października 2009r. wnieśli B. i J. małż. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu, iż jest dla nich krzywdzące, bowiem odsyła ich w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na drogę postępowania przed sądami powszechnymi. Podnieśli, iż wskutek wydania wadliwej decyzji Wojewody z dnia 24 sierpnia 1976r. zatwierdzającej projekt scalenia ponieśli szkodę, która obecnie powinna być im zrekompensowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy odnieść się do właściwości orzekającego w niniejszej sprawie jako organ II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) w brzmieniu przed dniem 1 sierpnia 2009r. postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda (zdanie drugie poprzednio obowiązującego przepisu). Wskazania wymaga, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów kompetencje wojewodów jako organów II instancji w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów przejęły samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. nr 92, poz. 753) doszło do zmiany w/w art. 3 ust. 1 ustawy, któremu nadano następujące brzmienie "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". Zmiana ta weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2009r. Tym samym, wobec braku przepisów szczególnych normujących właściwość organów do rozpatrywania odwołań w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów, jak również przepisów przejściowych w tym zakresie właściwość tą należy ustalić na podstawie przepisów ogólnych – to jest art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.). Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, tak więc nie może budzić wątpliwości właściwość tego organu do orzekania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania scaleniowego gruntów położonych na obszarze wsi Ś. i W. w części dotyczącej działek nr 699, 692/1, 692/2. Z akt sprawy niniejszej wynika, iż postępowanie scaleniowe dotyczące gruntów położnych na obszarach wsi Ś. i W., obejmujące m.in. przedmiotowe działki, zostało podjęte z urzędu decyzją Wojewody z dnia 11 grudnia 1975r. (k. 50). Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z. zm.) grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2006r. (k. 4) w toku tego postępowania nie uzyskano zgody J. K. na objęcie postępowaniem scaleniowym jego gruntów znajdujących się pod zabudowaniami. Przesądziło to o stwierdzeniu w/w decyzją z dnia 31 maja 2006r. nieważności decyzji Wojewody z dnia 24 sierpnia 1976r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ś. i W. (k. 48) – w części dotyczącej gruntów położonych we wsi W. oznaczonych jako działki nr 699, 692/1 i 692/2. Mając na uwadze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia – w części dotyczącej działek nr 699, 692/1 i 692/2 oraz konieczność zakończenia postępowania podjętego z urzędu decyzją Wojewody z dnia 11 grudnia 1975r.- Starosta pismem z dnia 31 lipca 2007r. (k. 25) wystąpił do aktualnych właścicieli działek nr 699 (B. i J. małż. K.), 692/2 (K. K.) oraz 692/1 (J. i D. małż. S.) o wyrażenie zgody na objęcie scaleniem ich zabudowanych gruntów – na podstawie obecnie obowiązującego art. 2 ust. 3 ustawy z 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Jednocześnie organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, iż przedmiotowe działki są zabudowane (kopia mapy ewidencji gruntów – k. 21). W odpowiedzi na powyższe pismo, aktualni współwłaściciele działki nr 699 – B. i J. małż. K. odmówili wyrażenia zgody na objęcie zabudowanych gruntów scaleniem (k. 29). Natomiast właściciele działek nr 692/1 i 692/2, pomimo wystosowanych doń wezwań, nie zajęli w tej sprawie stanowiska. W tym miejscu należy podnieść, iż skoro grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, to zgoda taka nie może być domniemana, lecz musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustna zgoda powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007r., II OSK 1430/06, LEX nr 424535) – co słusznie zauważył organ odwoławczy. W przypadku zatem, gdy właściciel nie oświadczył w sposób jednoznaczny, iż wyraża zgodę lub brak jest tego oświadczenia należy przyjąć, iż nie zezwala on na objęcie scaleniem jego gruntów. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż zasadnie organy przyjęły, że brak było podstaw do prowadzenia postępowanie scaleniowego w odniesieniu do działek nr 699, 692/1 i 692/2. Trzeba także podkreślić, iż zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć (zdanie drugie cyt. przepisu). Skoro zatem prowadzone w stosunku do przedmiotowych działek postępowanie scaleniowe zostało podjęte przez Wojewodę z urzędu, a brak polegający na niezłożeniu wymaganego wniosku nie został na późniejszym etapie postępowania konwalidowany, o czym świadczy treść pisma B. i J. małż. K., jak również brak odpowiedzi ze strony K. K. oraz J. i D. małż. S. - to umorzenie postępowania scaleniowego w części dotyczącej działek nr 699, 692/1 i 692/2, jest zasadne (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2006r., I OSK 1080/05, LEX nr 281345). Odnosząc się do żądania skarżących dotyczącego zwrotu kosztów sądowych rozgraniczenia nieruchomości, stwierdzić trzeba, iż trafnie organ odwoławczy wskazuje, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak jest podstaw do orzekania przez organy administracji publicznej w tym przedmiocie. Do orzekania w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny – z uwagi na regulację art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16 poz. 63 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Do orzekania w tym przedmiocie nie jest natomiast właściwy sąd administracyjny, który jedynie kontroluje legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.