II SA/Ke 682/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Powiatu w Opatowie z dnia 31 października 2017r. nr XL.61.2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Opatowie uchwałą nr XL.61.2017 z dnia 31 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, na podstawie art. 12 pkt 7 i pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), w § 1 ust. 1 ustaliła wysokość opłat obowiązujących w 2018 r. za usuwanie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu Opatowskiego i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu opłaty, o których mowa w ust. 1 wynoszą: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1537 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. W § 2 ustalono opłaty z tytułu kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w wysokości: 1) 30% kwoty określonej w § 1 ust. 2, w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia; 2) 50 % kwoty określonej w § 1 ust. 2, w przypadku dojazdu i podjęcia czynności załadunku pojazdu. W uzasadnieniu uchwały powołano art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazując, że w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim (M. P. poz. 772), w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, Minister Finansów ustalił na 2018 r. nowe stawki opłat. W związku z tym nastąpiła konieczność określenia nowych stawek opłat dotyczących przedmiotowych kwestii. Przyjęcie stawek określonych w obwieszczeniu uzasadniono celem zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podniesiono, że opłaty stanowią dochód własny powiatu i będą dotyczyć tych, którzy naruszają przepisy ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Stwierdzono, że przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również inne czynności generujące koszty (np. załadunek, rozładunek itp.) W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu Opatowskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w tym przepisie poprzez ustalenie w § 1 wysokości opłat za usunięcie pojazdu bez uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania tego rodzaju pojazdów na obszarze danego powiatu. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 cyt. ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwala dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast określać, jakie dane zostały wzięte przez radę pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę zarzucił, że Rada Powiatu w Opatowie podejmując zaskarżoną uchwalę nie kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Świadczy o tym jej uzasadnienie, z którego wynika jedynie, że powodem określenia nowych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym było ogłoszenie przez Ministra Rozwoju i Finansów w Monitorze Polskim obwieszczenia z dnia 3 sierpnia 2017 r., zaś stawki ustalone w uchwale są identyczne z maksymalnymi stawkami wskazanymi w tym obwieszczeniu. Za taką tezą przemawia także fakt zawarcia w dniu 28 grudnia 2016 r. umowy Nr [...] pomiędzy Powiatem Opatowskim, a M. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: "G." M. S., W. 14, z której wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż te określone w zaskarżonej uchwale. Stąd wniosek, że Rada Powiatu nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą, każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dla przykładu wskazano: koszt usunięcia roweru lub motoroweru w zaskarżonej uchwale wynosi 113 zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na kwotę 100 zł; koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. w zaskarżonej uchwale wynosi 486 zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na 290 zł; koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t w zaskarżonej uchwale wynosi 606 zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na 1 zł. Autor skargi zaznaczył, że w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w opisany wyżej sposób Rada Powiatu w Opatowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Opatowie wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z stanowiskiem skarżącego, który jako podstawę wyliczenia kosztów przyjął tylko koszty wynikające z umowy zawartej pomiędzy Powiatem Opatowskim a M. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "G." M. S., z siedzibą we W.. Organ wskazał, że takie wyliczenie nie jest w ogóle miarodajne z ponoszonymi kosztami Urzędu związanymi z wykonywaniem tego zadania, przedstawiając jego etapy określone zarządzeniem Nr 63.2011 Starosty Opatowskiego z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie wyznaczenia komórek organizacyjnych Starostwa Powiatowego do wykonywania zadań wynikających z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem organu, oprócz kosztów zapłacenia przedsiębiorcy za usunięcie i holowanie pojazdu, dochodzi szereg kosztów, które Urząd musi ponieść, aby te zadania zrealizować. Stwierdzono (przedstawiając stosowne wyliczenia), że w 2017 r. Powiat Opatowski uzyskał wpływy z tytułu holowania i parkowania pojazdów w trybie art. 130a ustawy w wysokości 60.756,92 zł, natomiast koszty, które poniósł w związku z wykonywaniem tych zadań wyniosły kwotę 68.180,09 zł, co oznacza stratę w wysokości 7.423,17 zł, która jak zaznaczono, co roku się powiększa i w 2018 r. wynosi już 33.594,45 zł. Do skargi załączono dokumentację potwierdzającą przedmiotowe wyliczenia. Rada Powiatu w Opatowie podniosła, że procedując nad przedmiotową uchwałą, głównie brała pod uwagę fakt, że wskazane w niej zadanie generuje znaczne koszty dla powiatu związane z ilością czynności jakie należy podjąć i ich pracochłonnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX). Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Opatowie powołała się na okoliczność nowego obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie maksymalnych stawek opłat, i takie też maksymalne opłaty ustaliła. Z analizy nadesłanego na wezwanie Sądu - odnośnie złożenia wszelkich dokumentów, na podstawie których doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały - protokołu z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta wynika, że ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o maksymalnych opłatach obowiązujących w 2018 r. było jedynym powodem ustalenia opłat. Obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a i 6b nie pozwala na ustalenie opłat w wysokości wyższej niż w nim określone. Jednakże powołanie się tylko na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie przesłanek przewidzianych prawem. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika czym, faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Zdaniem Sądu, Rada Powiatu nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, gdyż z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Wadliwości w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie ilości i różnorodnych czynności związanych z wykonywaniem zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 tej ustawy oraz różnicy pomiędzy wpływami a poniesionymi kosztami z tytułu holowania i parkowania pojazdów na podstawie druków KP. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonej uchwały. Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Opatowie opłat i kosztów oraz na brak dokonania jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. Również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta nie zawierają analizy kryteriów ustawowych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.