II SA/Ke 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 07.07.2009r. A sp. z o.o. w W. wystąpiła o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej STC 4420 A telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ewid. 131/2 w obrębie P. w miejscowości W. Po zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia 15.09.2009r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, to jest do dnia 07.07.2010r. W podstawie prawnej w/w rozstrzygnięcia powołano art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2009r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazując w uzasadnieniu, iż Gmina P. prowadzi procedurę administracyjną związaną z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W., w którym zostanie ustalone przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka A. podniosła zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenia art. 7, 8 i 9 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak określenia w uzasadnieniu postanowienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, w szczególności braku informacji o ustaleniach materiałów planistycznych dotyczących miejscowości W.. W piśmie z dnia 07.10.2009r. (przesłanym wraz z zażaleniem oraz aktami sprawy do organu II instancji) Wójt Gminy P. podtrzymał opisane powyżej stanowisko, wskazując, iż skorzystał z uprawnienia do zawieszenia postępowania na podstawie w/w art. 58 ust.1 związku z licznymi protestami społecznymi. Wyjaśnił jednocześnie, iż na obecnym etapie prac przy sporządzaniu planu nie można jednoznacznie ocenić, czy realizacja planowanej inwestycji może kolidować z ustaleniami będącego w trakcie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z ustaleniami studium teren, na którym jest planowana budowa stacji, leży w obszarze chronionych kompleksów rolniczych, zaś studium nie przewiduje lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Postanowieniem z dnia 21.10.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby dla obszaru, w zasięgu którego położony jest obszar objęty wnioskiem, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji nie przedstawił także uchwały Rady Gminy P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w obszaru – mimo, iż to właśnie z uwagi na treść przedmiotowej uchwały zawieszono niniejsze postępowanie. Z kolei jakkolwiek art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa podstaw zawieszenia postępowania, to biorąc pod uwagę zdanie drugie tego przepisu uznaje się, iż podstawą zawieszenia jest podjęcie lub zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad planem mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja celu publicznego. Ponadto wydane w opisanym trybie rozstrzygnięcie oparte jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co obliguje organ do wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn i przebiegu przyjętego rozumowania. Tymczasem Wójt Gminy P. nie wskazał okoliczności, którymi kierował się zawieszając niniejsze postępowanie, podając jedynie, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze objętym opracowaniem planu. Jednocześnie w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających przytoczone twierdzenia, to jest uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz wskazania na jakie cele ma być przeznaczony teren objęty wnioskiem. Tym samym zakwestionowane postanowienie zostało podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, określonego w w/w art. 58 ust. 1. Skargi na postanowienie organu II instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.W., E.J., C.O. oraz M.B.. Skarżący wskazali, iż z uwagi na trwającą procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa W. złożyli wnioski o lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Z tego też względu sąsiedztwo planowanej do budowy wieży telefonii komórkowej jest dla nich nie do zaakceptowania. Funkcje te wzajemnie się bowiem wykluczają, jako że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej negatywnie wpłynie na zdrowie ludzi i uprawy na działkach położonych w pobliżu planowanej stacji. Natomiast stanowisko Wójta Gminy P. zawarte w postanowieniu z dnia [...] daje możliwość uchwalenia planu, uwzględniającego wnioski mieszkańców miejscowości W., złożone w trakcie jego opracowywania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi E.J., C.O. oraz M.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Na wstępie rozważań prawnych należy przytoczyć przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2009r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., którego zastosowanie przez Wójta Gminy P. legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Mianowicie, zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego przepisu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany (pkt 2) – zdanie drugie cyt. przepisu. Mając na uwadze treść art. 58 ust. 1 u.p.z.p. można wywnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie lokalizacji jest przedmiotem postępowania (por. Komentarz do art. 58 u.p.z.p. – pkt 2 [w:] T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze, 2004r. oraz Teza 1 artykułu L.J. Kamińskiego "Nowe funkcje dotychczasowych instytucji prawnych w planowaniu przestrzennym" – CASUS 2004/3/41). Jednocześnie użyty w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" wskazuje na konstrukcję uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednakże przyznania organowi administracji publicznej niczym nieograniczonej swobody w przedmiocie decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Uznaniowy charakter podjętego postanowienia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 2 – 5 w zw. z art. 126 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie uznaniowe ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.02.2008r., sygn. akt: V SA/Wa 2408/07, LEX nr 480552). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, iż Wójt Gminy P., wydając postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. W postanowieniu z dnia 15.09.2009r. organ I instancji nie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, aby działka nr ewid. 131/2, położona w obrębie P., w miejscowości W., gdzie wnioskodawca planuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, została objęta opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa W.. W aktach administracyjnych brakuje także odpowiednich dokumentów planistycznych, umożliwiających porównanie zasięgu przedmiotowych obszarów, w szczególności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa W.. Natomiast z samej okoliczności, iż wnioskowana inwestycja celu publicznego jest położona w miejscowości W. nie wynika, iż znajduje się na terenie sołectwa W.. Obszary te nie muszą być bowiem tożsame, co znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym obszar sołectwa określa jego statut (nie zaś zasięg terytorialny określonej miejscowości). Jednocześnie organ I instancji, orzekając o zawieszeniu postępowania, nie opisał na jakie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma być przeznaczony teren objęty wnioskiem. Tymczasem wstrzymywanie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest celowe jedynie wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami m.p.z.p. Tym samym uznać należy, iż w uzasadnieniu podjętego postanowienia Wójt Gminy P. – pomimo obowiązku szczegółowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o uznanie administracyjne – nie wskazał jakichkolwiek powodów dla zawieszenia postępowania. Ze względu na powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a. Na nieprawidłowości te trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze i prawidłowo – w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchyliło postanowienie z dnia 15.09.2009r. o zawieszeniu postępowania, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy P.. Opisane uchybienia nie mogły zostać sanowane poprzez wyszczególnienie powodów podjętego postanowienia przy piśmie z dnia 07.10.2009r., jako że obowiązek wyczerpującego uzasadnienia dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o uznanie administracyjne. Ponadto Wójt Gminy P., przesyłając w/w pismo, w dalszym ciągu nie przedstawił wymaganych dokumentów planistycznych. Przedstawione w skardze A.W. argumenty nie dotyczą zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie kwestii merytorycznych zaistniałych na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa W.. Dlatego też Sąd, orzekając w granicach niniejszej sprawy, nie mógł odnieść się do sformułowanych w ten sposób zarzutów (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.