II SA/Ke 687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. M. i M. M. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], którą ustalono na wniosek K. i S. małż. S. warunki zabudowy działki nr ewid. 5383 położonej w S., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne (łazienkę, suszarnię odzieży). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niniejszej decyzja wydawana jest w ramach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zrealizowanej już rozbudowy. Pismem z dnia 19 października 2009r. organ ten poinformował, że w toku prowadzonego postępowania w związku ze stwierdzeniem dokonania samowolnej rozbudowy budynku w kondygnacji przyziemia, postanowieniem z dnia [...] wstrzymano roboty budowlane, wdrożono procedurę legalizacyjną oraz zobowiązano małż. S. do przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2010r. m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że rozbudowa obiektu została wykonana, a wdrożenie postępowania ma na celu zalegalizowanie wykonanej przez inwestora samowoli budowlanej w tym stanie lub narzuconym decyzją o warunkach zabudowy; nie bez znaczenia jest przeznaczenie planowanej inwestycji. Organ podkreślił także, że dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W razie braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy inwestycja przejmuje decyzja administracyjna. Ustawodawca zobowiązał organ nadzoru budowlanego do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W sprawie niniejszej wobec faktu, że dla obszaru położenia przedmiotowej inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach postępowania dotyczącego legalizacji wykonanej samowolnie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora, zaś wniosek powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. W sprawie niniejszej inwestorzy sprecyzowali ostatecznie w dniu 19 kwietnia 2010r. swój wniosek o wydanie warunków zabudowy, określając przeznaczenie rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego jako cel mieszkaniowy: taras na cele rehabilitacji, zaś powstałe pod nim pomieszczenia na łazienkę przystosowaną dla inwalidy oraz suszarnię odzieży; z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynikało, że inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego do 30m². Organ uznał, że przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co oznacza spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie organu, rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowana jest na zapleczu działki, a nie od frontu działki, wobec czego zmianie nie ulegnie linia zabudowy, wyznaczona przez istniejący dom, ani szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku. Zmianie natomiast ulegnie wskaźnik powierzchni zabudowy, który określono w wysokości 36,6%. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy wynoszą od 15,7% do 37,7%. Zatem ustalony wskaźnik zabudowy działki objętej wnioskiem jest niższy od maksymalnego występującego w obszarze analizowanym. W pkt 3 decyzji sformułowano warunek, że budynek po rozbudowie winien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Spełnione są także pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr 5388 oznaczona jest symb. B – budowlane), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest zasadna; stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, Zatem, skoro wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowanej części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, tj. łazienkę i suszarnię odzieży, yto w projekcie budowlanym, który inwestor ma obowiązek przedłożyć w trakcie procesu legalizacyjnego, rozbudowana część budynku mieszkalnego musi być przeznaczona również na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy. tj. łazienkę i suszarnię. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wnieśli B. M. i M. M., domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że "przez lata pomieszczenia prosperują jako warsztat samochodowy, zakłócający bezpośrednio funkcjonowanie ich, jako właścicieli na własnej nieruchomości" i zarzucono organowi, że "umożliwia legalizację samowoli budowlanej i bezkrytycznie przyjmuje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest formułowany w ten sposób, aby nie było przeszkód dla jego uwzględnienia - bez oceny stanu faktycznego". Zdaniem skarżących inwestorzy dążą do zalegalizowania samowoli w sposób sprzeczny z przepisami, chodzi im o dopuszczenie do dalszej działalności warsztatu, który istniał i istnieje oraz tarasu wzniesionego tylko po to, aby uniemożliwić skarżącym normalne korzystanie z ich nieruchomości. Rozumowanie organu, że "ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a nie z urzędu" oznacza, że można zalegalizować każdą budowę wzniesioną nielegalnie, funkcjonującą wbrew wszelkim przepisom, jeśli tylko określi się "właściwy cel". Skarżący powołali się w treści skargi na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Go 122/08, w którym Sąd stwierdził, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga, aby warunkiem legalizacji samowoli była zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym zasady słuszności i współżycia społecznego nie mogą być brane pod uwagę. Na wstępie należy podnieść, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, wszczętym w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). W procesie legalizacji samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz. 1844) ukształtował taki stan prawny, że w sytuacji gdy dla terenu, na którym położony jest zrealizowany samowolnie obiekt budowlany, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym (co jest warunkiem legalizacji) może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zatem słuszne co do zasady stanowisko skarżących, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, a wynikający z zacytowanego w niej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Go 122/08 (LEX nr 570371), że "uprawniona jest teza, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej, a istotą decyzji o warunkach zabudowy wydaną w takim trybie jest ustalenie, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro inwestorzy w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego zostali zobowiązani, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, to rzeczą organu było zbadanie zgodności tej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie niniejszej dokonał niewadliwych ustaleń w tej mierze oraz dokonał właściwej oceny prawnej. W sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy. Przepis ten urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zgodnie z regulacją ustawową decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ administracji jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Przepis art. 52 ust. 2 ustawy, który ma zastosowanie w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 64 ust. 1, określa wymaganą treść składanego wniosku, w tym m.in. przeznaczenie obiektu budowlanego. Inwestorzy wskazali we wniosku (uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 20 kwietnia 2010r.), że przeznaczeniem rozbudowy budynku mieszkalnego w przyziemiu jest cel mieszkaniowy: suszarnia oraz pomieszczenie na garderobę. Bezspornym w sprawie jest fakt rozbudowy budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia, spornym natomiast jest przeznaczenie tych pomieszczeń. Organ związany treścią wniosku badał spełnienie warunków, określonych w przepisie art. 61 ustawy przyjmując, że rozbudowa ma charakter mieszkaniowy, a nie jak twierdzą skarżący w skardze - warsztat samochodowy. Organ zasadnie uznał, że przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co oznacza spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji. Rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowana jest na zapleczu działki, a nie od frontu, wobec czego zmianie nie ulegnie linia zabudowy, wyznaczona przez istniejący dom, ani szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku. Zmianie natomiast ulegnie wskaźnik powierzchni zabudowy, który określono w wysokości 36,6% (z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy wynoszą od 15,7% do 37,7%). W pkt 3 decyzji sformułowano warunek, że budynek po rozbudowie winien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Spełnione są także pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr 5388 oznaczona jest symb. B – budowlane), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne (łazienkę, suszarnię odzieży), położonej na działce nr ewid. 5383 w S., zasługiwał na uwzględnienie. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że przedmiotowe pomieszczenia są przeznaczone na warsztat samochodowy, a nie na cele mieszkalne jest w sprawie niniejszej nieistotny o tyle, że organ nadzoru budowlanego będzie musiał w procesie legalizacji uwzględnić przeznaczenie spornych pomieszczeń, określone w decyzji o warunkach zabudowy. Dalsza ocena co do zgodności robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego pozostawiona jest organom nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, w związku z czym skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.