II SA/Ke 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013r. sprawy ze skargi J. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. i Z. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w pkt 1. ustalającą Z i J. P. właścicielom nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] opłatę w wysokości 865,20 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości po wybudowaniu ulicy [...]. W pkt 2 stwierdzono, że opłata jest jednorazowa i stanowi 10% różnicy powstałej pomiędzy wartością gruntu przed dokonaniem inwestycji a wartością po jej wykonaniu. W pkt 3 określono warunki wpłaty ustalonej opłaty. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W 2011r. zakończono przebudowę ulicy [...]. Inwestycję wykonano z udziałem środków Gminy i przekazano do użytku z dniem odbioru tj. 6 czerwca 2011r. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej, właściciele nieruchomości są zobowiązani do uiszczenia opłat adiacenkich. Organ I instancji na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wydał decyzję ustalając opłatę adiacencką z tytułu wybudowania ulicy [...] w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta nr [...], przyjmując, że różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu tej ulicy wynosi 8652,00zł. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odwołanie złożyli J. i Z P., zarzucając naruszenie art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 pkt 1 i 2 uchwały nr 5/44/2001 Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2001r. Zdaniem strony, ulica [...] została przebudowana, a nie wybudowana, co oznacza, że nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy przytoczyło treść przepisów art. 143, 144, 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących obowiązek partycypowania w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz zasady ustalania opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu podniesiono, że protokolarne oddanie inwestycji polegającej na przebudowie ulicy [...] wraz z przekazaniem jej do użytku z dniem 6 czerwca 2011r. oraz wykonanie tej inwestycji ze środków Gminy świadczą o wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe spowodowało wzrost wartości nieruchomości sąsiadujących z tą drogą. Wzrost wartości nieruchomości został wykazany w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu stanu tej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu drogi. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęto w dniu 15 lutego 2013r. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że pomimo użycia w protokole odbioru słowa przebudowa to faktycznie wykonana inwestycja była budową ulicy [...] od podstaw. Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że konstrukcja drogi przed rozpoczęciem inwestycji stanowiła wydzielony pas ziemi wyrównywany okresowo żużlem, nie utwardzony i nie urządzony, służący do komunikacji. Opis techniczny zawiera dane obrazujące stan drogi przed wykonaną inwestycją. Porównanie stanów drogi przed i po wykonaniu ulicy jasno wskazuje jaki charakter miała przedmiotowa inwestycja. Z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych, inwestor był zobligowany do użycia terminu "przebudowa", albowiem zakres wykonanych robót nie wymagał zmiany granic pasa drogowego. Użyty termin "przebudowa ulicy [...]" odnosi się do nazwy projektu, a nie do charakteru czy też zakresu robót zrealizowanych w trakcie inwestycji. Kolegium powołując się na zaprezentowany w wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt I SA/Bd 963/11 pogląd uznało, że opłatę adiacencką należy naliczyć tylko wówczas, gdy istniejący obiekt służący komunikacji był "wykonany" – powstał na wskutek naturalnego użytkowania. Powyższe stanowisko pozwoliło organowi na ocenę, że przebudowa może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy droga już istnieje, natomiast z pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji wynika, że na działkach obejmujących ulicę [...] nie były prowadzone żadne prace na podstawie dokumentacji budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. i Z P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów zawartych w odwołaniu, błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wzrostu wartości nieruchomości, nieprawidłowy dobór materiału porównawczego w operacie szacunkowym oraz prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej; art. 4 pkt 17, pkt 18 ustawy o drogach publicznych poprzez "brak prawidłowego rozróżnienia pojęć: budowa i przebudowa drogi". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że ulica [...] istniała przed realizacją inwestycji jako obiekt budowlany, ponieważ posiadała nawierzchnię żwirową usypaną i utwardzoną na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, była uzbrojona w energię elektryczną, gaz ziemny i kanalizację sanitarną, z tym, że posesja skarżących znajduje się w tej części ul. [...], w której nie było i nie ma wodociągu. W ocenie skarżących nie można zatem przyjąć, że stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny. Dodatkowo w wyniku realizacji inwestycji z 2011r. nie doszło do zmiany pasa drogowego, co potwierdza, że wykonana inwestycja polegała na przebudowie - modernizacji istniejącej drogi i nie uzasadnia podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zakwestionowali także poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Na wstępie wymaga wskazania, że kwestie dotyczące budowy drogi w aspekcie przesłanek określonych w art. 143, art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami były przedmiotem oceny WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 690/13. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Kielcach w ww. wyroku. Ze znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 143, art. 144, art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." wynika, że przesłankami ustalenia związanej ze wzrostem wartości nieruchomości opłaty adiacenckiej jest: - budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem m.in. środków jednostek samorządu terytorialnego, - zachowanie 3 letniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, do dnia wydania decyzji o której mowa w art. 145 ust. 1, - istnienie w dniu stworzenia warunków, obowiązującej uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Przy czym, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było więc dla organów rozważenie, czy doszło do wybudowania drogi, w sposób z którym ustawa wiąże uprawnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta) do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji ustawowej drogi, wobec powyższego przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia niezbędne jest skorzystanie z wykładni systemowej i odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które zawierają regulacje odnoszące się do kwestii budowy dróg. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę lub rozbudowę (art. 4 pkt 17 cyt. ustawy). Z kolei przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 14 pkt 18). Pod pojęciem przebudowy na gruncie ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia w pierwszej kolejności czy realizacja inwestycji ulicy [...] wykonana w 2011r. stanowiła budowę, jak twierdzą organy administracji, czy też była przebudową jak twierdzą skarżący. Jak wynika bowiem z powołanych wyżej przepisów, przebudowa drogi takich podstaw nie stwarza. W tej sytuacji rolą organu było przeprowadzenie analizy pojęć "budowa i "przebudowa" drogi, zdefiniowanych w cytowanych wyżej przepisach w odniesieniu do konkretnych realiów. Tylko bowiem prawidłowe rozumienie tych pojęć pozwalałoby organowi oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy stan faktyczny uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. Jak dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Kolegium takiej analizy nie przeprowadziło. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że organy nie dokonały pełnych ustaleń co do stanu faktycznego drogi przed i po wykonaniu robót w kontekście przywołanych wyżej regulacji. Przed wykonaniem inwestycji organ określił konstrukcję drogi jako wydzielony pas ziemi wyrównywany okresowo żużlem, nie urządzony i nie utwardzony, służący do komunikacji. Użyte przez Kolegium stwierdzenie: "porównanie stanów drogi przed i po wykonaniu ulicy jasno wskazuje jaki charakter miała przedmiotowa inwestycja" jest lakoniczne i niewystarczające dla oceny, czy doszło do budowy ulicy Orlej. Zauważyć należy, że organ nie przedstawił opisu wykonanych robót. Takie stanowisko organu budzi wątpliwości zwłaszcza wobec nie kwestionowania tej okoliczności, że zakres wykonanych robót nie wymagał zmiany granic pasa drogowego, jak również zarzutów strony skarżącej wskazujących, że do czasu przebudowy ulica Orla istniała jako obiekt budowlany uzbrojony w energię elektryczną, gaz ziemny i kanalizację sanitarną, a co za tym idzie nie stanowiła drogi gruntowej powstałej w sposób naturalny. Od wyjaśnienia kwestii dotyczącej "budowy" bądź "przebudowy" ulicy Orlej zależeć będzie ocena, czy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 143, 144 i 145 u.g.n. istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi. Brak jednoznacznych ustaleń organu w opisanym wyżej zakresie prowadzi do wniosku, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie, co narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że Sąd w granicach swojej kompetencji dokonuje oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nie dokonuje natomiast własnych ustaleń. Taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie, gdyby Sąd ustalał zakres wykonanych robót i porównywał stan drogi przed i po jej wykonaniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni przedstawione w uzasadnieniu rozważania. W szczególności ustali stan faktyczny na gruncie przed wykonaniem inwestycji oraz zakres wykonanych robót na dzień odbioru inwestycji, a następnie dokona ponownej analizy materiału dowodowego celem oceny i uznania, czy w niniejszej sprawie doszło do "budowy drogi" i czy zachodzą w sprawie przesłanki uprawniające organ do ustalenia na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. opłaty adiacenckiej. Niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej czyni bezprzedmiotowym rozważania Sądu co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 marca 2013 r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.