II SA/Ke 689/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015r. sprawy ze skargi D. F. i I. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 28 czerwca 2013r. nr XXX/307/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 12 ust. 1 i ust. 5 oraz w części graficznej wyznaczającej nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną 11.KD-W – w odniesieniu do działki nr ew. 399/4, obręb ewid. 0036; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Końskie na rzecz I. F. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 czerwca 2013r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr XXX/307/2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński. W dniu 14 maja 2015r. D. F. i I. F. skierowali do Rady Miejskiej w Końskich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego ww. uchwałą. Uchwałą Nr IX/74/2015 z dnia 29 maja 2015r.,doręczoną skarżącym w dniu 10 czerwca 2015r., Rada Miejska w Końskich nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 lipca 2015r. D. F. i I. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwalę zarzucając naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na: - ograniczeniu prawa własności nieruchomości oznaczonej nr A, której są właścicielami, poprzez błędne ustanowienie nieprzekraczalnych linii zabudowy na ww. działce, co skutkuje niemożliwością zabudowy w granicach działki, - uznaniu przez organ, że skarżący nie będący właścicielami sąsiadującej działki oznaczonej nr B, na której nieprawidłowo wyznaczono drogę wewnętrzną, a poprzez to błędnie wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy na ich działce, nie mają interesu prawnego, a nieprawidłowości na działce sąsiedniej nie naruszają w żaden sposób ich prawa własności. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że działkę nr A nabyli w dniu 3 października 2013 r. zgodnie z Aktem Notarialnym [...], który w swej treści zawiera informację, że w dziale III Księgi Wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Końskich IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla tej nieruchomości wpisano nieodpłatną i ustaloną na czas nieoznaczony służebność gruntową przechodu i przejazdu, pasmem o szerokości 5 metrów licząc od zachodniej granicy działki A, na długości 58,5 m licząc od ulicy [...], na rzecz każdoczesnego właściciela działki oznaczonej nr 399/3 na podstawie oświadczenia o ustanowieniu służebności złożonego dnia 10 listopada 2011r. przed notariuszem W. N. w Kancelarii Notarialnej Rep. A [...] oraz nieodpłatną i ustaloną na czas nieoznaczony służebność gruntową przechodu i przejazdu pasmem o szerokości 5 metrów licząc od zachodniej granicy działki, na całej długości działki 388/4 od ulicy [...] do działki C, na rzecz każdoczesnego jej właściciela, na podstawie oświadczenia o ustanowieniu służebności złożonego dnia 17 listopada 2011r. przed notariuszem W. N. w Kancelarii Notarialnej Rep. A Nr 2327/2011. Obie te służebności nie są w planie zagospodarowania uwzględnione jako droga wewnętrzna, która w rzeczywistości jest utwardzona i ma na celu dostęp do drogi publicznej dla działki nr C i A. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński w takim samym stanie faktycznym odmiennie traktuje część działki B tzn. uznaje jako drogę wewnętrzną część tej działki, która faktycznie taką drogą nie jest, gdyż stanowi jej część i nie jest drogą dojazdową. Działka nr B posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i uznanie jej części za drogę wewnętrzną 11.KD-W jest sprzeczne ze stanem faktycznym. Dalej skarżący podnieśli, że poprzez nieprawidłowe wyznaczenie drogi wewnętrznej 11.KD-W zostało naruszone ich prawo własności, a to ze względu na wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy pomiędzy działką nr A i B, które nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż faktycznie droga 11.KD-W nie istnieje. Jej usytuowanie na planie stanowi błąd, który wpływa na ograniczenie prawa własności skarżących poprzez brak możliwości zabudowy w granicy między działką nr A i B. Skarżący podkreślili, że w sytuacji gdyby plan nie zawierał drogi wewnętrznej 11.KD-W, której wyznaczenie jest niczym nieuzasadnione to, mieliby możliwość zabudowy w szerszym zakresie, po granicy swej działki. W ocenie skarżących nieuwzględnienie nieodpłatnej i ustalonej na czas nieoznaczony służebności gruntowej przechodu i przejazdu wpływa na błędne wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy pomiędzy działkami nr A i C, co także uniemożliwia zabudowę w granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że w dacie wyłożenia planu nie byli właścicielami działki nr A. Nieruchomość nabyli w dniu 3 października 2013 r. Nie mogli zatem składać uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński, który wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 26 kwietnia 2011r. do 24 maja 2011r. Nie mieli także interesu prawnego w dacie wyłożenia planu w dniu 13 czerwca 2011r. aby brać udział w dyskusji publicznej, jak również wglądu do powtórnego wyłożenia planu w dniach 18 grudnia 2012r. do 18 stycznia 2013r., jak również w dyskusji publicznej w dniu 10 stycznia 2013r. Obecnie skarżący posiadają interes prawny z uwagi na to, że są właścicielami działki nr C, a wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy ograniczają ich prawo własności poprzez uniemożliwienie zabudowy w granicy pomiędzy działką A i B oraz A i C. Skarżący podkreślili, że organ naruszył ich prawo własności, które gwarantuje Konstytucja RP. Wszelka własność podlega ochronie państwa, zarówno ta, która służy celom produkcyjnym, jak też ta, która ma zaspokajać osobiste potrzeby właściciela i jego rodziny. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej 11.KD-W, gdyż nie daje żadnemu podmiotowi z jej wyznaczenia korzyści, a wręcz uniemożliwia skarżącym korzystanie z ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Końskich wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że umiejscowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności nieruchomości nr A. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ma za zadanie uporządkowanie zabudowy na nieruchomościach zlokalizowanych przy drodze wewnętrznej 11.KD-W. Nie można tu mówić o błędzie przy ustaleniu linii zabudowy przez istniejący budynek zlokalizowany na działce nr B, gdyż jej przebieg nie narusza obecnego funkcjonowania tego budynku. Pomimo zlokalizowania linii "po budynku" nadal istnieje możliwość jego rozbudowy w części za liniami zabudowy. Droga 11.KD-W jest oznaczona na mapie, gdyż występuje na niej zewidencjonowane utwardzenie, co też nie jest sprzeczne z zapisami planu oraz obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, w stronę tej granicy. Stosownie do ust. 2 § 12 ww. rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się budowy przy granicy działki, w związku z czym nawet nie wyznaczenie linii zabudowy nie dawałoby możliwości zlokalizowania budynku przy granicy nieruchomości. Droga 11.KD-W wyznaczona została na działce nr B niebędącej własnością zainteresowanych, lecz wzdłuż granicy z ich działką nr A. Fakt wyznaczenia drogi wewnętrznej nie narusza w żaden sposób prawa własności właścicieli działki nr A. Działka ta jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną i ma dostęp indywidualny do dróg publicznych poprzez służebność przechodu i przejazdu. Zgodnie z § 45 ust. 2 zaskarżonej uchwały dla nowo tworzonych dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi ustala się minimalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających: 1) dla dróg o długości do 150 m - 6,0 m; 2) dla dróg o długości do 250,0 m - 8,0 m; 3) dla dróg o długości powyżej 250,0 m - 10,0 m. Z powyższego wynika, że nawet niewyznaczenie na rysunku planu drogi wewnętrznej umożliwia jej funkcjonowanie. Na rozprawie sądowej w dniu 8 października 2015r. pełnomocnik skarżących, popierając skargę, sprecyzował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 44 pkt 12, dotyczącego wyznaczenia działki 11.KD-W - droga wewnętrzna, § 12 ust. 5 w części odnoszącej się do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki A. Pełnomocnik podnosił, że działka 11.KD-W nie odpowiada zapisowi § 7 pkt 12 planu, nie jest to działka ewidencyjna wydzielona jako droga. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że działka 11.KD-W została oznaczona w planie jako droga wewnętrzna z powodu jej utwardzenia. W jego ocenie, była to już istniejąca droga wewnętrzna. Działka ta w ewidencji gruntów nie była wykazywana jako użytek drogowy – jako całość. W planie nie ma zapisu, który zakazywałby budowy w granicy. Podkreślił, że nie jest w stanie określić, na czym polega zachowanie ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga w części jest zasadna. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnili warunek formalny do wniesienia skargi, gdyż w dniu 14 maja 2015r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego zaskarżoną uchwałą. Następnie, wobec doręczenia stronom skarżącym uchwały Rady Miejskiej w Końskich z dnia 29 maja 2015r. w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 czerwca 2015r., w ustawowym terminie wnieśli skargę na powyższą uchwałę. Spełnienie warunku formalnego skargi otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy zakreśla wskazany w skardze zakres zaskarżenia, dlatego też przedmiotem kontroli sądowej objęta została uchwała w części dotyczącej zaskarżenia § 44 pkt 12 oraz § 12 ust. 5 w części odnoszącej się do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki A oraz § 7 pkt 12 tej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciele działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr A mają interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. w zakresie kwestionowania uchwały w części obejmującej wyznaczenie i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną 11.KD-W- w odniesieniu do działki nr A, a nadto, że interes ten został ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "m.p.z.p.") naruszony. Bezspornym jest bowiem, że ustalenie minimalnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KD-W – 5m, (droga wewnętrzna 11 KD-W wyznaczona na działce nr B) wprowadziło ograniczenie prawa własności skarżących poprzez ograniczenie jego wykonywania. Nie może budzić wątpliwości, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez nich skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem – co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p., upoważniające organ stanowiący gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, natomiast ustalenia m.p.z.p. (mające walor norm powszechnie obowiązujących) określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Jak już wskazano wyżej, obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na uchwałę w sprawie m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia m.p.z.p., które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Reasumując, gmina, mając wyłączną kompetencję do planowania, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Uwzględnienie skargi na uchwałę w sprawie m.p.z.p. następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, o jakiej mowa wyżej. W sprawie niniejszej Sąd uznał, że Gmina, uchwalając zaskarżoną uchwałą m.p.z.p., nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną 11.KD-W w odniesieniu do działki nr A. Zgodnie z § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy określone na rysunku planu. Z kolei z § 12 ust. 5 tej uchwały wynika, że organ ustalił minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od linii rozgraniczającej dróg wewnętrznych oznaczonych K-DW na 5 m. Z akt sprawy (rysunek m.p.z.p. i akta dokumentujące procedurę planistyczną) wynika, że droga wewnętrzna oznaczona symbolem 11. KD-W została wyznaczona na działce nr B. Należy podkreślić, że w u.p.z.p nie zdefiniowano pojęcia "linii zabudowy". W art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, ani w żadnym innym przepisie nie zawarto jakichkolwiek przesłanek wskazujących gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt 45/08). W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W sprawie niniejszej ustalenie minimalnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną na 5 m nie zostało przez organ w żaden sposób uzasadnione. Wprowadzając tego rodzaju ograniczenia zabudowy organ winien uzasadnić powody dla których ustalił minimalne odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej dróg wewnętrznych i dlaczego ustalił je na 5 m. Samo wskazanie, iż ma to na celu uporządkowanie zabudowy na nieruchomościach zlokalizowanych przy drodze wewnętrznej 11.KD-W jest zdecydowanie niewystarczające. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, zapis § 12 ust. 1 i 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr A narusza prawo własności skarżących poprzez ograniczenie zabudowy działki w większym zakresie niż wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Z tego powodu Sąd na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 12 ust. 1 i 5 oraz w części graficznej wyznaczającej nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną 11.KD-W w odniesieniu do działki nr A. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu, gdyż w ocenie Sądu skarżący nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów planu dotyczących drogi wewnętrznej 11.KD-W wyznaczonej na działce nr B. Nie są bowiem właścicielami tej działki. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. III na podstawie art. 200 P.p.s.a.