II SA/Ke 69/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi A.J. i M.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A.J. i M.W. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 69/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. J.i M. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2352ha. Powyższe decyzje zostały wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 23/06, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...], w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [... położonej w S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organy prowadząc ponownie postępowanie powinny dokładnie ustalić stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o zwrot, w szczególności, czy były na niej zlokalizowane urządzenia, a jeśli tak to jakie i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, Wojewoda szczegółowo opisał przebieg postępowania będący konsekwencją złożonego przez Z. J. wniosku z dnia 14 kwietnia 2000r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. 3500m2, w którym podniesiono, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ II instancji ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa od S. i S. J. nieruchomość oznaczoną nr 72/1 o pow. 9006m2, położoną w S. przy ul. P., z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych na osiedlu "W.". Decyzja ta została poprzedzona decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod osiedle domków jednorodzinnych "W.". Po wyroku WSA w Kielcach, sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości oznaczonej nr 2591/41 o pow. 2352 m2 była kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji I i II instancji. W toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stron – w miejsce zmarłego Z. J. wstąpili jego spadkobiercy: żona A. J. i córka M. W.. Ostatecznie Starosta S. wydając decyzję z dnia [...] znak: [...] odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla domków jednorodzinnych, a zagospodarowanie terenu następowało zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą nr VII/30/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] oraz decyzją z dnia [...] znak: [...] Urzędu Miejskiego w S. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod osiedle domków jednorodzinnych "W.". Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące dróg na osiedlu "W. V", zaś Starosta S. wydał w dniu [...] decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla Urzędu Miejskiego w S. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, energetycznej sieci zasilającej, ulic osiedlowych oraz oświetlenia ulicznego na terenie osiedla "W. V". W oparciu o wskazane decyzje w pasie ulicy P. wybudowano: sieć energetyczną (1999r.), wodociągową (1999r.), gazową (2002r.) i kanalizacyjną (2000-2002). Działka nr [...] już w 1999r. była wykorzystywana jako droga dojazdowa do powstających posesji. W celu zabudowy domkami jednorodzinnymi na działkach sąsiednich o nr [...],[...],[...],[...]położonych przy ul. P. w S., w latach 1999-2000 zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że zagospodarowanie spornej działki nastąpiło w ramach infrastruktury osiedla mieszkaniowego, co uzasadnia odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Starosty S. z dnia [...] wniosły A. J. i M. W. zarzucając organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego i nienależytą ocenę materiału dowodowego. Odwołujące się podniosły, że organ nie określił stanu nieruchomości w dacie złożenia wniosku o zwrot oraz wadliwie przyjął, że zaprojektowana na przedmiotowej działce droga była związana z osiedlem domków jednorodzinnych. Rozpoznając powyższe odwołanie, Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że dla oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części konieczne jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki została nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa, a następnie ustalenie, czy ta nieruchomość lub jej część stały się zbędne na ten cel, czy też nie, kierując się przy tym celem określonym w decyzji o lokalizacji inwestycji. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji wskazujące, że będąca przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych na osiedlu "W.". Taki stan potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta S. z dnia [...], decyzja z dnia [...] Urzędu Miejskiego w S. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod osiedle domków jednorodzinnych "W.", z której wynika, że teren objęty tą decyzją w sąsiedztwie ulic: S., M., P. i W. przeznaczony był pod budowę tego właśnie osiedla – zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S.. O takim przeznaczeniu świadczy również treść wniosku Zarządu Gospodarki Terenami w S. z dnia 13 kwietnia 1978r. znak: [...] o wywłaszczenie nieruchomości oraz oferta ZGT w S. z dnia 28.03.1978r. znak: [...] skierowana do S. i S. J. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Organ II instancji podał, że działka objęta wnioskiem stanowi w chwili obecnej nieurządzoną ulicę P., która zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] (ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Nr 12, poz. 149) zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Ulica ta stanowiąc jedyny ciąg komunikacyjny dla kilku działek bezpośrednio przy niej położonych (działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...]i [...]), pełni funkcję drogi publicznej, co najmniej od 1983r., a stan ten odzwierciedla znajdująca się w aktach mapa, będąca fragmentem mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 22 listopada 1983r. za nr 73/83. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji opierając się na decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz innych dokumentach z 1999r. dotyczących budów prowadzonych na sąsiednich działkach ustalił sposób zagospodarowania działki w dacie złożenia wniosku o zwrot wskazując, że w pasie tej działki w latach 1999-2000 wykonano sieć wodociągową, energetyczną, gazową i kanał sanitarny, które stanowią część infrastruktury osiedla mieszkaniowego "W.". Podkreślono, powołując się i przytaczając pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż osiedle mieszkaniowe stanowią nie tylko bloki mieszkalne, lecz także niezbędna infrastruktura w postaci inwestycji i urządzeń służących mieszkańcom, w tym drogi publiczne i ciągi komunikacyjne, bez których osiedle funkcjonować nie może. Organ II instancji odnosząc się do przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że już po 5 latach od dnia wywłaszczenia (1983r.) sporna działka została wykorzystana na cele publiczne, a jej wywłaszczenie było niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Skoro nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia brak jest więc podstaw do jej zwrotu. Skargę na decyzję organu II instancji złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. J. i M. W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty S.. Skarżące zarzuciły decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 8, 77 § 1 kpa. Zdaniem autorek skargi, działka objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w której wskazano: "pod budowę domków jednorodzinnych-spółdzielczych na osiedlu W.", natomiast z decyzji z dnia [...] wynika, że teren przeznaczony był pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "W.", zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., a więc bez sprecyzowania, że chodzi o domki "spółdzielcze". Nadto w dokumentach zgromadzonych w sprawie różnie określa się inwestycję tj. "W.", "W. III", "W. V". Skarżące zarzuciły organowi wadliwe ustalenie, że na spornej działce w dacie złożenia wniosku o zwrot zlokalizowano urządzenia infrastruktury osiedla podnosząc, iż przeczą temu oględziny działki dokonane w dniach 25.08.2000r. i 1.07.2005r. oraz sporządzone z nich protokoły, z których wynika, że na działce "projektowane jest uzbrojenie terenu" oraz "projektowane zagospodarowanie terenu". W ocenie skarżących nie odniesienie się organu do tych dowodów stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej, a tym samym uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 kpa. Za gołosłowne uznano również ustalenia, że już od 2000r. ul. P. jest drogą publiczną, a od 1983r. pełni ona funkcję komunikacyjną – stanowiąc fragment ulicy P. Podkreślono, iż dopiero od 22.05.2002r. kiedy Gmina S. nabyła działkę nr ewid. [...] położoną przy ul. S. (będącą przedłużeniem ul. P.) możliwa była realizacja drogi nazwanej ulicą P.. Nawet gdyby uznać zdaniem skarżących, że droga ta jest częścią infrastruktury osiedla, to i tak mając na względzie cel wywłaszczenia "przeznaczenie na budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych", nie stanowi to spełnienia celu o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto skarżące sugerują, że w 1983r. pod nazwą ulicy P. mogła występować inna droga niż ta, której dotyczy wniosek o zwrot, o czym świadczy różne określenie inwestycji tj. "W. V" (w decyzji z dnia 27.07.1998r) i "W." ( w decyzji z dnia 30.08.1999r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 517/09 oddalił powyższą skargę podzielając stanowisko organów, że wszystkie zrealizowane dotychczas inwestycje na nieruchomości wywłaszczonej odpowiadają celowi, na jaki została ona wywłaszczona. W tej sytuacji, brak jest przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniających przyjęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi podstawę do odmowy zwrotu. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. J. i M. W., powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 235/10, a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania Sądowi I-szej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 23/06. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami. Natomiast związanie wytycznymi wyraża się w obowiązku konsekwentnego reagowania - poprzez treść nowego wyroku - na brak zastosowania się przez organ administracji do wskazań co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym musi ograniczać się do zbadania tylko tych kwestii, które wprost zostały poddane ocenie sądu w poprzednim wyroku. Sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem związanie oceną prawną w omawianym znaczeniu nie może zamykać sądowi drogi do przeprowadzenia pełnej kontroli ponownie wydanej decyzji pod względem jej legalności oraz do formułowania nowych ocen prawnych dotyczących rozstrzygniętej sprawy, pod warunkiem jednak, że nie pozostają one w sprzeczności z uprzednią oceną prawną. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do takiej sprzeczności, co usprawiedliwia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przypomniał wprawdzie treść powołanego przepisu oraz przedstawił ocenę przyjętą w poprzednim orzeczeniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, jednakże ostatecznie zajął stanowisko nie tylko wewnętrznie sprzeczne, ale przede wszystkim nierespektujące w pełni poglądów Sądu orzekającego uprzednio w sprawie. Sąd I instancji chociaż przyznał, że dla oceny zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne znaczenie ma data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jednak dość obszerne wywody poświęcił uzasadnieniu odmiennej wręcz tezy. Stwierdził bowiem, że o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decyduje jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nie to kiedy takie zdarzenia miały miejsce. Tym samym, jeżeli przedmiotowy cel został zrealizowany, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest już możliwy. Takich twierdzeń nie można uznać za prawidłowe zastosowanie się do oceny wyrażonej przez poprzedni skład orzekający w sprawie. Z treści uzasadnienia wcześniejszego wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 23/06 wynika bowiem, że zdaniem wówczas orzekającego Sądu w omawianej kategorii spraw nie chodzi o to, czy dana nieruchomość została wykorzystana kiedykolwiek i na jakikolwiek cel publiczny, ale czy cel, na jaki została ona wywłaszczona został osiągnięty nie później niż w dniu złożenia wniosku. Sąd II instancji podkreślił, że niezbędne jest zatem zbadanie, na jaki konkretnie cel dana nieruchomość została przejęta oraz czy dokładnie takie przedsięwzięcie zostało na niej w określonym czasie zrealizowane. W niniejszej sprawie, wbrew sugestiom Sądu I instancji, spór w istocie nie dotyczył, w jakiej formie miało dojść do wykonania inwestycji (budownictwo spółdzielcze, czy inne), lecz jakie konkretnie planowano zagospodarowanie terenu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 definiując pojęcia zbędności nieruchomości, odsyłała przy tym do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Treść decyzji z dnia [...] wskazuje zaś, że wywłaszczenie nieruchomości S. i S. J. nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych, zgodnie z decyzją z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Ta ostatnia decyzja adresowana była do firmy "I." w K. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej, co wskazywać może, że wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod określoną inwestycję, która miała być realizowana przez te właśnie podmioty. Z decyzji z dnia [...] wynika ponadto, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od daty podjęcia tej decyzji nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak danych, czy powołany w decyzji wywłaszczeniowej plan realizacyjny zachował ważność, a tym samym czy w ogóle doszło do zrealizowania inwestycji zainicjowanej tą właśnie decyzją. Przedwczesne są zatem rozważania, czy jakiekolwiek prace związane z zagospodarowaniem spornej działki, zwłaszcza wykonane przez innych inwestorów (ewentualnie także w innym procesie inwestycyjnym), mogłyby być - co do zasady - uznane za realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Kwestii tych w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, co dowodzi, że organy administracji publicznej, łamiąc podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i wydały swe rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Nie można bowiem uznać, że w analizowanym przypadku decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają prawu, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku. Oznacza to w konsekwencji, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi było przedwczesne, a tym samym nastąpiło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art.80 kpa. Sąd II instancji wskazał również, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art.21 ust.1 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy. Przepisy art.136 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej. Ma on także istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej na takiej podstawie, co dodatkowo potwierdza konieczność poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń także w omawianej kategorii spraw. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko podniesione w skardze kasacyjnej wskazał, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, który powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku stwierdził, że ustalenia organów potwierdzające sam fakt wykonania urządzeń, zainstalowanych pod powierzchnią spornej nieruchomości, wykluczają już możliwość zwrotu przedmiotowej działki. Tymczasem - o czym była już mowa- akta sprawy nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, by nawet część urządzeń wykonanych przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogła być w niniejszym przypadku uznana za realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że ani ocena prawna ani wytyczne zawarte w uprzednim wyroku wcale nie uprawniają do takich wniosków. Uprzedni skład orzekający w sprawie stwierdził jedynie, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury służącej takiej inwestycji. Sąd ten zobowiązał ponadto organy do ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy i jakie urządzenia zostały wykonane na działce oraz czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domów jednorodzinnych. Nie przesądził natomiast, by wykonanie jakichkolwiek urządzeń związanych z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego miało w ogóle wykluczać dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że Sąd I instancji postąpił nieprawidłowo uznając, że w omawianym zakresie jest związany wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 23/06. Orzeczeniu temu nadano bowiem inną treść, która nie wynika z niego bezpośrednio. Sąd II instancji podkreślił, że nie zasługuje również na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, że wykorzystywanie przedmiotowej działki od 1983r. jako ciągu komunikacyjnego przez właścicieli sąsiednich posesji oraz podjęcie przez Wojewódzką Radę Narodową uchwały z dnia [...] nr [...] o zaliczeniu ulicy P. do kategorii dróg lokalnych miejskich ma dowodzić, że nieruchomość ta już od 1983r., a co najmniej od 1987r., stanowi drogę publiczną, co wykluczać ma dopuszczalność jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Po pierwsze, dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych, jak również to, że dana działka jest wykorzystywana jako ciąg komunikacyjny, a tym samym jest potrzebna okolicznym mieszkańcom jako dojazd do ich posesji. Okoliczności te nie są bowiem objęte hipotezą art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym odwoływanie się do nich jest nieskuteczne. Przekonania Sądu I instancji nie potwierdzają także ani przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007, Nr 19, poz.115), ani art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do istniejących w dniu 31 grudnia 1998r., a nie dopiero projektowanych dróg publicznych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też wykorzystywanie danej nieruchomości jako ciągu komunikacyjnego, jak również podjęcie wskazanej uchwały. Dla ustalenia pojęcia drogi należy stosować art. 4 pkt.2 powołanej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Na omawianej nieruchomości do dnia złożenia wniosku o jej zwrot miano wykonać tylko sieć energetyczną i wodociągową, ale na potrzeby właścicieli sąsiednich działek, co - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji –nie jest równoznaczne z wykonaniem drogi publicznej ani nawet instalacji i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonego aktu, w ramach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., stanowiącego o związaniu Sądu poglądem prawnym wyrażonym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odmawiającej skarżącym A. J. i M. W. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w S., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 2352 m², organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Powoduje to konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale także utrzymanej nim w mocy decyzji Starosty S. z dnia 27 kwietnia 2009 r. Mając na uwadze fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zbadał w pierwszym rzędzie, czy zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Ke 23/06, zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyraził pogląd prawny, że zwłaszcza w sytuacji, gdy do wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządem przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie tylko trzeba badać, czy na nieruchomości został zrealizowany cel w ciągu 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ale także, czy cel ten był zrealizowany na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Trudno bowiem byłoby pogodzić się z uznaniem, że nieruchomość faktycznie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. i podlega zwrotowi w sytuacji, gdy cel na jaki została wywłaszczona został zrealizowany z uchybieniem 10 -letniego terminu ale przed wniesieniem wniosku. Inna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, że realizacja innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym mowa w art. 229a u.g.n. w terminie, o jakim mowa w art. 229 uniemożliwiałaby zwrot nieruchomości wywłaszczonej podczas, gdy zrealizowanie w takim samym terminie celu wywłaszczenia (ale z uchybieniem 10-letniego terminu z art. 137) powodowałoby zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uchylając zaskarżone wówczas decyzje Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie ustalić, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot, a w szczególności, czy były na niej zlokalizowane jakieś urządzenia, jeśli tak to jakie i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domków jednorodzinnych. Sąd podkreślił jednocześnie, iż samo istnienie w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z tym, że inwestycje, których decyzje te dotyczyły zostały faktycznie wykonane. Dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, obejmującej m.inn. zbadanie, czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy zastosowały się do powyższych wskazań, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 137 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przeznaczona pod budowę domków jednorodzinnych – spółdzielczych na osiedlu "W." w S., co wynika z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta S. z dnia [...] oraz z decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "W." - zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Bezspornym przy tym jest, że w chwili obecnej niniejsza działka stanowi nieurządzoną ulicę P., zaliczoną na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] do kategorii dróg lokalnych. Ulica ta, jak ustalił organ, pełni funkcję drogi publicznej stanowiąc jedyny ciąg komunikacyjny dla kilku działek bezpośrednio przy niej położonych, przy czym ulica P., w części odpowiadającej działce nr [...] jest ulicą nieurządzoną, gruntową i usytuowane są w niej ( pod powierzchnią ziemi) urządzenia infrastruktury technicznej, wykonane w latach 1999-2002. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że skoro decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w dniu 11 lipca 1978 r., kontroli podlega okoliczność, czy do lipca 1985 r. rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia lub, czy do lipca 1988 r. cel ten zrealizowano. W przekonaniu organu ustalenie, iż ulica P. już w 1983r., wykorzystywana była jako droga publiczna (co mają potwierdzać m.in. decyzje dotyczące pozwoleń na budowę na działkach położonych przy tej ulicy), pomimo że nie jest ona do chwili obecnej zagospodarowana, a pierwsze podziemne media zostały w niej usytuowane w 1999r., tj. przed złożeniem wniosku o zwrot, pozwala na przyjęcie, że stanowi ona nierozerwalną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego "W.", gdyż już po 5 latach od dnia wywłaszczenia działka ta została wykorzystana na cele publiczne. Dokonując oceny trafności tego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny -mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku tego Sądu w sprawie II SA/Ke 23/06, jak i w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie I OSK 235/10 – zauważa, że jest ono co najmniej przedwczesne, gdyż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 153 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując ustaleń w sprawie organ nie spostrzegł, że decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "W.", skierowana była do firmy "I." oraz Spółdzielni Mieszkaniowej, co wskazywać może na to, że wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod konkretną inwestycję, która miała być realizowana przez te właśnie podmioty. Ponadto w decyzji tej zastrzeżono, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność w sytuacji, gdyby inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, bądź też w ciągu jednego roku od daty podjęcia decyzji nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Zarówno w kontrolowanej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zabrakło tymczasem ustaleń, czy plan realizacyjny zachował ważność, a tym samym, czy w ogóle doszło do zrealizowania inwestycji zainicjowanej decyzją z dnia [...] W tej sytuacji jako przedwczesne należy ocenić rozważania, czy jakiekolwiek prace związane z zagospodarowaniem spornej działki, zwłaszcza wykonane przez innych inwestorów (ewentualnie także w innym procesie inwestycyjnym), mogłyby być - co do zasady - uznane za realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W nawiązaniu do wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że wykonane na przedmiotowej działce urządzenia wykluczają możliwość jej zwrotu, gdyż stanowią część infrastruktury osiedla "W." podkreślić należy, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, by nawet część urządzeń na tej działce wykonanych mogła być uznana za realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto rację mają skarżący, że ustalenie organu, iż przed złożeniem wniosku, tj. przed 19 czerwca 2000r. wykonano w pasie ulicy P. sieć energetyczną i wodociągową (rok 1999), pozostaje w sprzeczności z treścią protokołu pierwszych oględzin, jakie odbyły się dnia 25 sierpnia 2000r. Wynika bowiem z niego, że "część nieruchomości pozostawiono pod projektowaną drogę", "nieruchomość niezagospodarowana, projektowane jest uzbrojenie terenu". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym, dlaczego czyniąc ustalenia treść tego protokołu pominięto. Podkreślenia także wymaga, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje eksponowana przez organy obu instancji okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot jest wykorzystywana ("co najmniej od 1983r.") jako droga publiczna. Jak zaznaczył już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 235/10, dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych, jak również to, że dana działka jest wykorzystywana jako ciąg komunikacyjny, a tym samym jest potrzebna okolicznym mieszkańcom jako dojazd do ich posesji, gdyż okoliczności te nie są objęte hipotezą art.137 u.g.n. Pamiętać trzeba, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007, Nr 19, poz.115) czy 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego (art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych). Nie jest natomiast równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też wykorzystywanie danej nieruchomości jako ciągu komunikacyjnego – jak ma to miejsce w sprawie. Reasumując, naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności objętych hipotezą art. 137 u.g.n., a także brak realizacji wskazań zawartych w wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 23/06, jako że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodować musi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie poczynione wyżej uwagi ustali, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot, a w szczególności, czy cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz w decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] został do tej daty zrealizowany. W tym celu niezbędnym będzie wyjaśnienie, czy plan realizacyjny zachował ważność, a tym samym, czy w ogóle doszło do zrealizowania inwestycji zainicjowanej decyzją z dnia [...] Dopiero wówczas możliwym będzie rozważenie, czy jakiekolwiek prace związane z zagospodarowaniem spornej działki (zwłaszcza jeśli zostały wykonane przez innych inwestorów aniżeli wskazani już wyżej odbiorcy decyzji realizacyjnej) – które zostały przeprowadzone przed datą złożenia wniosku w sprawie – mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pkt III orzeczono o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a, do których zaliczono: wpis w kwocie 200 zł, opłaty od pełnomocnictw – ( 2 x 17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (2 x 240 zł), obliczone na podstawie §14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349).