II SA/Ke 692/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania W. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 28 czerwca 2018 r., którą po wznowieniu postępowania odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji ww. organu I instancji z 15 listopada 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Cedzyna. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w złożonym odwołaniu od ww. decyzji Wójta Gminy G. z 28 czerwca 2018 r., W. J. zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie polegającą na przyjęciu, że właściciel działki nr [...] nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] ; - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów kpa, w zakresie odnoszącym się do rozpatrzenia zarzutów powołanych we wniosku o wznowienie postępowania, tj.: 1) możliwości wywiedzenia interesu prawnego przez właściciela działki nr [...] z tzw. prawa refleksowego, 2) bezprawnego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki nr [...] na wartość do 48% oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej na minimum 40%. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony stwierdził, że wywodzi swój interes prawny w sprawie z art. 7 kpa w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w przypadku zamiarów inwestycyjnych właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z jego działką, tj. nr [...], właściwe dla nich parametry zabudowy ustalane będą w nawiązaniu do wartości ustalonych decyzją z 15 listopada 2017 r. Będąc stroną postępowań dla działek nr 1/1, [...] i 2/9, właściciel tej o nr [...] nie będzie mógł w nich skutecznie kwestionować ustalonych parametrów dla działki nr [...] , gdyż decyzja o warunkach zabudowy będzie pozostawać w obrocie prawnym. Co do wyznaczenia przez Wójta Gminy G. w decyzji z 15 listopada 2017 r. wskaźnika zabudowy dla działki nr [...] na wartość do 48% oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej na minimum 40% W. J. podniósł, że analiza urbanistyczna nie odpowiada na pytanie, w jaki sposób ustalono ww. parametr, w wysokości 48%. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium ustaliło, że W. J. wystąpił do organu właściwego, jakim jest Wójt Gminy G. , o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 15 listopada 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji powołując podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jest on współwłaścicielem działki nr ewid. [...] , nie graniczącej bezpośrednio z działką inwestora nr [...] . Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a obszar jego oddziaływania nie wykracza poza granice terenu inwestycji. Sposób obsługi komunikacyjnej wskazano wyłącznie bezpośrednio z drogi gminnej. Określając stopień uciążliwości planowanej inwestycji Kolegium uznało, że wnioskowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący nie stanowi obiektu uciążliwego dla sąsiedztwa. Nie jest także zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, ujętych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów, właścicielem działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji jest K. Ł. Skarżący w żaden sposób nie dowiódł (wypisem z ewidencji gruntów, z księgi wieczystej lub innym dokumentem), że jest właścicielem, współwłaścicielem albo użytkownikiem wieczystym działki nr [...] , co pozwalałoby w konsekwencji na uznanie, że przysługiwał mu status strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o warunkach zabudowy. Bezspornym jest, że działka nr [...] jest niewielka, posiada bowiem powierzchnię 0,0309 ha i szerokość ok. 7m. Niemniej jednak, jak wynika z akt, stanowi geodezyjnie i prawnie wyodrębnioną nieruchomość gruntową i nie stanowi własności inwestorów, ani W. J., ale osoby trzeciej, która uczestniczyła w postępowaniu na prawach stron i nie podnosiła żadnych zastrzeżeń do wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że wyraźnie wskazują one na interes faktyczny odwołującego się, który jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Wskazane we wniosku i odwołaniu tzw. prawo refleksowe nie ma tutaj zastosowania, ponieważ jak podkreślono wyżej, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Organ zauważył, że działka W. J. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a zatem o tej samej funkcji co wnioskowana. W aktach znajduje się także kopia decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 22 stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A. i J. J. obejmująca m.in. budowę budynku mieszkalnego z instalacjami na działce nr [...] w obrębie C., gm. G. . Zatem skoro zgodnie z założeniami wniosku inwestorskiego, nieruchomość W. J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania ww. inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...] , to w konsekwencji nie można stwierdzić, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, ponieważ nie był jego stroną. Odnosząc się do kwestii braku uzasadnienia w analizie urbanistycznej przyjęcia wskazanych parametrów w zakresie powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej Kolegium wyjaśniło, że niniejsze postępowanie jest czysto procesowe, w związku z tym organ odwoławczy nie może rozpoznać ww. merytorycznej kwestii, ponieważ miałoby to miejsce poza granicami postępowania. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. J. wniósł o uchylenie decyzji z 24 września 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta ze względu na swoją wadliwość powinna zostać uchylona, - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów zebranych w sprawie polegającej na przyjęciu, że właściciel działki nr [...] nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] , - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów kpa w zakresie odnoszącym się do rozpatrzenia zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy G. z 28 czerwca 2018 r. tj. możliwości wywiedzenia interesu prawnego przez właściciela działki nr [...] z tzw. prawa refleksowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w orzecznictwie dopuszcza się – na podstawie art. 28 kpa – możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ pomija możliwość wywodzenia interesu prawnego z prawa refleksowego i ogranicza się do założenia, że interes prawny musi być realny, aktualny oraz obiektywny. Podstawą prawną, z której skarżący wywodzi swój interes prawny, jest art. 7 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dający mu jako właścicielowi działki nr [...] uzasadnione oczekiwanie zgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. W przypadku zamiarów inwestycyjnych właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z jego działką, tj. działek nr [...], właściwe dla nich parametry zabudowy ustalane będą w nawiązaniu m.in. do wartości ustalonych decyzją nr [...]. Obszar analizowany dla tych działek obejmie działkę nr [...] . Będąc stroną w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy ww. działek, skarżący nie będzie mógł w nich skutecznie kwestionować ustalonych parametrów dla działki nr [...] , branych pod uwagę przez analizatora opracowującego analizę urbanistyczną, gdyż decyzja nr [...] będzie pozostawać w obrocie prawnym i wywierać skutki prawne, bez możliwości jej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że zapadła ona w ramach postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Stosownie do art. 145 § 1 kpa, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych szczegółowo w pkt 1-8. Zgodnie ze wskazanym przepisem, wznawia się postępowanie m. in. wtedy, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Ponieważ bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 15 listopada 2017 r. ustalającą warunki zabudowy, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy oceniać w oparciu o ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 kpa, która oparta jest na kryterium interesu prawnego. Stroną na mocy art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny. Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając pogląd wypowiadany już w orzecznictwie sądów administracyjnych należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie, przy czym chodzić może również o takie działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie można więc wykluczyć sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji nie wykażą się interesem prawnym w postępowaniu, jak też sytuacji, gdy takim interesem wykażą się właściciele nieruchomości nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Niezależnie od podstawy prawnej, poszukiwania interesu prawnego i jego istnienie uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie. W konsekwencji stwierdzić należy, że sama "bliskość" położenia działki skarżącego względem działki objętej warunkami zabudowy nie ma wyłącznego znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż stronami mogą być tylko te podmioty, które wykażą swój interes prawny. Wykazanie interesu prawnego polega zaś na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że zamierzenie to może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie tylko z faktu sąsiedztwa. Przekładając te rozważania ogólne na stan rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...] . Pomiędzy działką skarżącego (nr ewid. [...] ), a działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się działki oznaczone nr ewid. 1/1 i [...] – przy czym ta ostatnia o szerokości ok. 7 m, będąca własnością osoby fizycznej, oddziela działkę skarżącego od drogi gminnej. Planowana inwestycja polega zaś na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obsługa komunikacyjna – co wynika z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - będzie się odbywać bezpośrednio z drogi gminnej. Inwestycja nie jest także zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Biorąc te okoliczności pod uwagę, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że ze względu na charakter i parametry inwestycji wnioskowanej na działce nr [...] , jej zasięg oddziaływania zamyka się w granicach tej działki, a skarżący nie wykazał, że posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 15 listopada 2017r., ustalającą warunki zabudowy dla tej działki. Sąd nie podziela jednocześnie poglądu wyrażonego w skardze, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy interes prawny skarżącego w rozumieniu art 28 kpa, można wywieść z tzw. prawa refleksowego. Argumentacja mająca przemawiać za słusznością takiego stanowiska opiera się na twierdzeniu, że w przypadku zamiarów inwestycyjnych właścicieli działek nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadujących z działką W. J., obszar analizowany przy ustalaniu warunków zabudowy obejmie działkę nr [...] i wówczas parametry i wskaźniki zabudowy ustalane będą w nawiązaniu m.in. do wartości określonych decyzją z 15 listopada 2017 r. W postępowaniach związanych z prawem do zabudowy, a zatem również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, z prawami refleksowymi mamy do czynienia wówczas, gdy wydana w takim postepowaniu decyzja nie rozstrzygnie wprost o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, lecz jedynie będzie oddziaływała na jego prawa lub obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. W tym przypadku konkretna norma prawna wprawdzie zabezpiecza interes jednostkowy, ale nie stwarza jednocześnie prawa do samodzielnego dochodzenia tego interesu w odpowiedniej formie prawnej, a więc nie uprawnia do wystąpienia do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy może zatem dotykać, nawet pośrednio, interesów prawnych innych osób i uzasadnia zaangażowanie tych osób jako stron postępowania. Ich interes prawny określany jest jako prawo refleksowe, które nie jest jednak odrębną kategorią interesu prawnego. Ma ono oparcie w art. 28 kpa w związku z odpowiednimi normami prawa materialnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 836/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 15 listopada 2017 r. wpłynęła choćby pośrednio na jego prawa i obowiązki w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jego praw w kontrolowanym postępowaniu. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałoby konieczność ochrony jego interesów, a jedynie na obawy co do ustalania parametrów inwestycyjnych branych pod uwagę przy opracowywaniu analiz urbanistycznych w ewentualnych, przyszłych postępowaniach ustalających warunki zabudowy na działkach sąsiadujących z jego działką. Mając jednocześnie na uwadze fakt, że działka stanowiąca własność W. J. jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym, można wnioskować, że faktycznie skarżący chciałby już teraz mieć wpływ na ewentualny sposób zabudowy na działkach sąsiednich w przyszłości i określenie parametrów w zakresie np. powierzchni zabudowy, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.164.1588), określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie są to jednak argumenty przekonujące za przyznaniem skarżącemu statusu strony w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w sytuacji, gdy nie ma podstaw do przyjęcia, ażeby na datę orzekania przez organy w kontrolowanym postępowaniu, jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie W. J. zostały naruszone. Nie sposób także zaakceptować tezę o wyprowadzeniu interesu prawnego skarżącego z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), skoro przepis ten dopiero będzie mógł mieć zastosowanie, przy zaistnieniu w przyszłości zamiarów inwestycyjnych właścicieli sąsiednich działek, co podnosi sam skarżący. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze prowadziłoby do wniosku, że w przypadku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, każda nieruchomość w obszarze analizowanym musiałaby być uznana za położoną w obszarze oddziaływania, co prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego powiększenia kręgu stron takiego postępowania i w efekcie do nadmiernego jego przedłużenia. Na marginesie zauważyć należy, że powołany w skardze wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12, zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Przede wszystkim kontrolowana tam decyzja wydana została w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopalin, o co wystąpili współwłaściciele działek sąsiadujących z działką, której dotyczyła koncesja. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zresztą – co do zasady – pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu tego wyroku, zacytowany w skardze, dotyczący rozumienia pojęcia prawa refleksowego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać status strony skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w omawianym wyroku, że przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Tymczasem W. J., niezależnie od wcześniej poczynionych uwag co do braku po jego stronie przymiotu strony, opiera twierdzenia odnośnie do przysługującego mu interesu prawnego na treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na tej samej materialnoprawnej podstawie, w oparciu o którą orzekał organ ustalając warunki zabudowy na działce nr [...] . Przepis, na który powołuje się skarżący stanowi zatem źródło, z którego wywodzi swój interes prawny wnioskodawca w tej sprawie i który określa zakres jego uprawnień, ustalony następnie decyzją o warunkach zabudowy. Z tych samych przyczyn nie można uznać, aby organy naruszyły w jakikolwiek sposób wskazane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, gdyż przedstawiona w uzasadnieniu decyzji ocena zgromadzonego materiału dowodowego była prawidłowa i doprowadziła organy do właściwych wniosków. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.