II GSK 27/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Andrzej Kuba NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 727/11 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 727/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydobywania kopalin. Sąd I instancji przyjął, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosty S. udzielającego koncesji przedsiębiorcy [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" wydzielonego z pola złożowego B złoża "[...]" i wyznaczającego granice obszaru i terenu górniczego, a więc zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Chodzi zatem o zbadanie – czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada interes prawny i jest stroną tego postępowania. Z wnioskiem takim w dniu [...] grudnia 2010 r. wystąpili [...] współwłaściciele działki sąsiadującej z działką na której ma się odbywać wydobywanie kopalin ze złóż a przedmiotowe przedsięwzięcie gospodarcze będzie mogło mieć wpływ na wykonywanie przysługującego im prawa własności. W ocenie Sądu I instancji trafna jest ocena organu II instancji, że organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania przy dokonaniu na wstępnym etapie postępowania oceny przymiotu strony. Ocena taka powinna nastąpić na kolejnym etapie postępowania, po wznowieniu postępowania. W sytuacji gdyby organ doszedł do przekonania o braku przesłanki do wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmowa byłaby uzasadniona. Chodzi wówczas o to, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony. W przypadku zaistnienia takiej podstawy, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należy odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej przy czym dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. Powyższe powody stanowiły podstawę do oddalenia skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Powołując naruszenie prawa materialnego wskazał naruszenie art. 28 w związku z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie zaś przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy to art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że doszło w wydanym wyroku do niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej. Nie zastosowano środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty nie strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi odnosi się do teorii i orzecznictwa sądów administracyjnych regulującego zagadnienie wznowienia postępowania na wniosek strony. Nie odniesiono się to stanu faktycznego jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie. Błędnie przyjęto, że stroną mogącą żądać wznowienia postępowania jest każdy, kto twierdzi naruszenie jego interesu prawnego bez uprzedniego zbadania rzeczywistego interesu strony żądającej wznowienia jest błędne. Zbędne jest prowadzenie postępowania i wyjaśnienie gdy w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można przyjąć brak przymiotu strony. W sprawie niniejszej brak jest odniesienia się do stanu faktycznego, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Wynika to z treści art. 61a k.p.a. Oznacza to, że interpretacja art. 147 k.p.a. w związku z nowelizacją powyższego przepisu po dniu 11 kwietnia 2011 r. powinna ulec zmianie i powinna być uwzględniona przez Sąd I instancji. Sąd I instancji w sposób nienależyty przedstawił swoją argumentację, która nie pozwala na kontrolę instancyjną. Konsekwencją powyższego jest złożenia skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji narusza prawo w sposób wyżej wskazany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. I tak, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 147 k.p.a. – sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – że Sąd I instancji uznał, że stroną mogącą żądać wznowienia jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w tej sprawie jednoznacznie opowiedział się jedynie za poglądem, że wznowienie postępowania w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., ma miejsce gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem gdy istnieją wątpliwości w tym zakresie i gdy nie jest oczywiste, że po stronie podmiotu domagającego się wznowienia postępowania brak jest interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak zaprezentowane stanowisko – co do zasady – uznać należy za trafne. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni należy przychylić się do wywodu, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania – a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie – organ podejmuje określone czynności proceduralne, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Zasadnie przyjmuje się w doktrynie, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodzić należy się i z tym, że w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może wprawdzie również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale może to mieć miejsce jedynie wówczas gdy brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zgadza się z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r. Nie kwestionuje więc stanowiska, że o tym, na jakim etapie badany jest interes prawny podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania decyduje to, na ile kwestia posiadania czy też braku legitymacji jest oczywista (v. s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z punktu widzenia podstaw skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy wynika w sposób oczywisty, że z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wystąpiły osoby mające przymiot strony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu, że – z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. – orzekając, nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. Wskazany przepis określa wymogi uzasadnienia wyroku i jest przepisem procesowym. Jego uchybienie zatem może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można jednak wywieść, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem, z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili – powołując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – współwłaściciele działek sąsiadujących z działką, której dotyczy koncesja. W tych właśnie okolicznościach WSA uznał, że zaskarżona decyzja SKO, uchylająca odmowę wznowienia postępowania, odpowiada prawu. Tak więc zarzut, że wobec uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest możliwości kontroli kasacyjnej wyroku – jest niezasadny. Uznać należy natomiast, że gdyby Sąd I instancji – jak chce tego strona wnosząca skargę kasacyjną – poddał ocenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, to doszłoby nie tylko do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ale i uchybiałoby to zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Uzupełniająco dodać należy, że na gruncie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu – postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Na tym tle w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W sprawach dotyczących koncesji na wydobywanie kopalin interes prawny w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z tzw. "prawa refleksowego" bywa też wywodzony z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie ewentualnie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej (v. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). W tym stanie rzeczy trafne jest więc stanowisko, że legitymacja osób wnoszących w tej sprawie o wznowienie postępowania wymaga zbadania w postępowania prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Sądowi I instancji nie można więc skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd ten nie miał bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis wskazuje zatem jedną z prawem przewidzianych przesłanek, powołanie których jest konieczne do wznowienia postępowania. Istotnie, według ostatniego z powołanych przepisów (art. 147 k.p.a.) wznowienie postępowania – m.in. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – następuje tylko na żądanie strony. W świetle poczynionych wyżej rozważań nie można jednak przyjąć, że w treści przytoczonego przepisu ustanowiono wymóg badania czy wniosek pochodzi od strony w toku czynności poprzedzających wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania – bez względu na okoliczności sprawy, dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia fakt, wprowadzenia w k.p.a. zmian przez wprowadzenie art. 61a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wznowienie postępowania jest regulacją odrębną od wszczęcia postępowania na zasadach określonych art. 61 k.p.a. Ponadto także na gruncie unormowania zawartego w art. 61a k.p.a. podnosi się, że w przypadku gdy, kiedy to do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia (v. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; opubl. Lex/el. 2011). W tym stanie rzeczy, skoro żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną nie znajduje usprawiedliwienia, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.