II SA/Ol 727/11

Dnia 27 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 roku sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydobywania kopalin - oddala skargę. Decyzją z dnia 26 października 2010 r. Starosta S. udzielił koncesji przedsiębiorcy D.L. "[...]" na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" wydzielonego z pola złożowego "[...]" oraz wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego "[...]". W dniu 7 grudnia 2010 r. D. i S.J. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1017, ze zm.) powoływanej dalej jako: k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją Starosty S. z dnia 26 października 2010 r. Wskazali, że o wydanej decyzji dowiedzieli się tydzień wcześniej w siedzibie starostwa. Mimo że byli stroną postępowania, nie brali w nim udziału bez własnej winy, gdyż nie zostali zawiadomieni przez organ koncesyjny o toczącym się postępowaniu. Zdaniem wnioskodawców, nie można przyjąć, że stroną postępowania koncesyjnego w zakresie wydobywania kopalin jest wyłącznie przedsiębiorca starający się o uzyskanie koncesji, gdyż nie wynika to z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.). Wnioskodawcy podnieśli również, że wydając decyzję organ nie wziął pod uwagę, że ich nieruchomość znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania szkodliwych wpływów robót górniczych. W związku z tym, że są współwłaścicielami działki sąsiadującej z działką, na której ma się odbywać wydobywanie kopalin ze złóż, przedmiotowe przedsięwzięcie gospodarcze będzie mogło mieć wpływ na wykonywanie przysługującego im prawa własności. Starosta S. decyzją z dnia 3 marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia 26 października 2010 r. W uzasadnieniu wywiódł, że koncesja z dnia 26 października 2010 r. została udzielona przedsiębiorcy z zachowaniem przepisów prawnych obowiązujących w dniu jej wydania, po uzgodnieniu z Wójtem Gminy D. Zdaniem organu pierwszej instancji, stroną postępowania koncesyjnego jest wyłącznie podmiot występujący o koncesję. Z tego względu, wnioskodawcy nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 października 2010 r. Starosta zaznaczył, że udzielona koncesja nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień na jakikolwiek inny podmiot, poza wnioskodawcą. Stwierdził też, że przepisy prawa nie przewidują instytucji zgody sąsiadów na prowadzenie w ich sąsiedztwie działalności gospodarczej. Wyjaśnił ponadto, że na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uzgodnił z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego granice obszaru i terenu górniczego rozpatrywanego złoża. W stanie faktycznym sprawy, poza terenem górniczym nie przewidziano występowania szkodliwych oddziaływań związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Granica terenu górniczego "[...]" w całości znajduje się bowiem na części nieruchomości, do której tytuł prawny posiada przedsiębiorca, któremu została udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z wydanej decyzji koncesyjnej. Brak przymiotu strony uniemożliwił natomiast skuteczne wystąpienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z żądaniem wznowienia postępowania. W złożonym odwołaniu D. i S.J. zarzucili, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że stroną postępowania koncesyjnego był wyłącznie przedsiębiorca. Wskazali, że ustawodawca nie wprowadził w żadnym akcie prawnym takiego ograniczenia. Odwołujący się podnieśli ponadto, że ich nieruchomość znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania szkodliwych wpływów robót górniczych, co legitymowało ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucili, że Starosta zaniechał ustalenia zakresu oddziaływania robót górniczych zakładu górniczego. Wywiedli też z treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że w promieniu 250 m od nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalno – usługowe powinna być ustanowiona strefa ochronna. Odwołujący się stwierdzili ponadto, że ich interes prawny wynikał z prawa własności nieruchomości, która jest położona w niewielkiej odległości od terenu, na którym przewidziano wydobycie kopalin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 14 lipca 2011 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawę wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi niedopuszczalność wznowienia postępowania, która może wynikać z przyczyn przedmiotowych, np. braku decyzji ostatecznej, żądania nie mieszczącego się w przepisach art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., oraz z przyczyn podmiotowych, np. jeżeli podanie składa strona pozbawiona zdolności do czynności prawnych, a także z powodu upływu terminu. Podniosło, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreśliło, że wznowione postępowanie jest prowadzone w kierunku zbadania określonej w podaniu przyczyny wznowienia i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji jeszcze przed wznowieniem postępowania orzekł w kwestii interesu prawnego wnioskodawców. Powyższe Kolegium uznało za istotną wadę procesową i wskazało, że o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawcę organ może orzekać dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia. Zarzuciło ponadto, że Starosta nie ustalił, kiedy strony dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia 26 października 2010 r. Natomiast złożenie podania o wznowienie postępowania po terminie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania. W złożonej skardze D.L. zarzucił, że organ odwoławczy wskazał na swoistą odrębność postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak nie uzasadnił skąd te odrębności wynikają i dlaczego przychylił się do jednego ze stanowisk prezentowanego w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierując się wskazaniami zawartymi w art. 6, art. 9 i art. 8 k.p.a. organ odwoławczy powinien był wskazać przyczyny, dla których przyjął, że w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości czy wnioskodawcom może przysługiwać status strony. Brak uwag w tej kwestii, zdaniem skarżącego, naruszał art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero później organ powinien badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawcy nie mają statusu strony, zasadnie zatem wydał decyzję o odmowie wznowienie postępowania, bez badania terminu do wniesienia wniosku. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji nakazując wprawdzie wyjaśnienie okoliczności sprawy, lecz nie wskazał jednocześnie, jakie okoliczności mają zostać wyjaśnione. Wadliwość ta stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśniło, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w przypadku gdy wskazywaną podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się bowiem z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu dopiero po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, kiedy organ powinien badać czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada interes prawny, a zatem jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego, organ na wstępie powinien ustalić czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania jest stroną. Tymczasem według Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestię tą bada się dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie zarysowały się trzy rozbieżne stanowiska dotyczące kwestii, czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia może badać czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania. Pierwsze stanowisko zakłada, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji z tego powodu, ze osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 23/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie stanowisko polega na tym, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, okoliczność, czy podanie pochodzi od pomiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualnie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 359/09). Trzecie stanowisko przewiduje, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Taka decyzja może również zostać wydana, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem z art. 149 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd przedstawiony w trzecim stanowisku. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej, w przypadku gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a., bądź w art. 145 b § 1 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). Tylko w tym postępowaniu głównym możliwe jest bowiem, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, jednoznacznie rozstrzygnięcie czy zaistniały przyczyny wznowienia przy zachowaniu gwarancji procesowych dla strony wnioskującej o wznowienie. Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że skarżącym nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty S. z dnia 26 października 2010 r. Taka ocena powinna nastąpić na kolejnym etapie postępowania, po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedłby do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka powinna zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem tych zasad organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Organ odwoławczy słusznie zatem uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.