II SA/Ke 696/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji z dnia [...] znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych w sprawie uchylenia z dniem [...] decyzji z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko M. C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że podstawą uchylenia przez organ I instancji z dniem [...] swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] było ustalenie, że M.C. przestała spełniać przesłanki do korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka określone w art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M.C. stwierdziła, że od ojca dziecka nie otrzymała żadnych alimentów na dziecko, ojciec dziecka jest pozbawiony na mocy wyroku praw rodzicielskich i "do chwili nadania tytułu wykonalności zapłaty alimentów przez Niemcy, gdzie mieszka ojciec M." będzie nadal matką samotną bez wypłacanych – choć zasądzonych alimentów. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że po rozpoznaniu wniosku M.C. z dnia [...] organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko M.C. w kwocie 64zł miesięcznie oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania w wysokości 170zł miesięcznie na okres od dnia 1.09.2007r. do dnia 31.08.2008r . M.C. w dniu 17.07.2008r. dostarczyła do MOPR prawomocny wyrok Sądu z dnia [...] sygn. akt IIIRC 1052/06 ustalający ojcostwo oraz zasądzający alimenty od F.S na rzecz dziecka M.C. w kwocie 500zł miesięcznie począwszy od dnia 13.12.2006r. Organ odwoławczy powołując brzmienie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej M.C. mająca wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych. Regulację w zakresie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka zawiera art. 11a oraz art. 3 ust. 17a cyt. ustawy określający pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko. Z przepisów tych wynika, że prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: bycia osobą samotnie wychowującą dziecko oraz nie zasądzenia świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziecka od drugiego z rodziców z powodów wymienionych w pkt 1 – 3 ust. 1 art. 11a tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, zasądzenie orzeczeniem Sądu Rejonowego alimentów na rzecz M.C. począwszy od dnia 13.12.2006r. oznacza, iż odpadła jedna z przesłanek przewidzianych w art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy pozwalająca na przyznanie w/w dodatku tj. dotycząca sytuacji, gdy świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka jest niemożliwe do zasądzenia z tego powodu, iż ojciec dziecka jest nieznany. Za pozostający bez znaczenia dla przyznania prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało fakt, iż dotychczasowa egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest niemożliwa. Jak bowiem wskazał organ, przepisy w tym zakresie są jednoznaczne i nie stwarzają podstaw zastosowania instytucji uznania administracyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] M.C. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi dokonanie wąskiej i czysto formalistycznej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie bez uwzględnienia celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, której regulacje powinny służyć dzieciom i samotnym matkom. Podkreśliła, iż mimo zasądzonych alimentów na rzecz dziecka, nie otrzymała jakichkolwiek środków pieniężnych od ojca dziecka, który jest obcokrajowcem, pozbawionym przez Sąd praw rodzicielskich, nie interesuje się w ogóle dzieckiem i nie wiadomo, gdzie przebywa. Zdaniem autorki skargi, sytuacja faktyczna w jakiej znalazło się jej dziecko jest równoznaczna z sytuacją gdy "ojciec dziecka jest nieznany", w przeciwnym razie brak uzasadnienia by dzieci z takiego związku były gorzej traktowane od dzieci osieroconych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega oddaleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] znak: [...] przyznano M. C. zasiłek rodzinny na dziecko M.C. na okres od 1.09.2007r. do 31.08.2008r. w wysokości 64zł miesięcznie oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu: - samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170zł miesięcznie na okres od 1.09.2007r. do 31.08.2008r. - rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100zł jednorazowo w miesiącu wrzesień 2007r. Powyższą decyzję organ I instancji decyzją z dnia 29 lipca 2008r. podjętą na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 11a, art. 26, art. 29 ust. 1, art. 30, art. 32, art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów wykonawczych, uchylił z dniem 10.10.2007r. w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zaś Kolegium decyzję uchylającą utrzymało w mocy. Dyspozycja normy art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm. – cytowanej dalej jako ustawa) stanowi samodzielną podstawę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Użyty w treści powołanego przepisu zwrot "może" w ocenie Sądu oznacza, że organ administracyjny podejmując w tym trybie decyzję administracyjną, ma do wyboru jedno ze wskazanych w nim rozstrzygnięć. Jednakże są to dwa różne rozstrzygnięcia, których zastosowanie zależy od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, uchylenie decyzji na podstawie art. 32 ustawy może nastąpić wyłącznie co do całości decyzji ostatecznej. Treść dyspozycji art. 32 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w części. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie dostrzegł wadliwości kontrolowanej decyzji, a mianowicie faktu, że rozstrzygnięcie organu I instancji poprzez uchylenie w części decyzji ostatecznej nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 32 ustawy. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że treść rozstrzygnięć organów obu instancji administracyjnych zmierza w istocie do zmiany pierwotnej decyzji w oparciu o którą strona nabyła określone prawo tj. prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, że została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 32 ustawy tj. uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych powoduje konieczność modyfikacji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej tak co do terminu jak i zakresu przyznanego świadczenia. Wprawdzie rozstrzygnięcie organów odnosi się do modyfikacji decyzji w zakresie terminu przyznanego świadczenia to jednak nie rozstrzyga o zakresie tego świadczenia po zmianie sytuacji rodzinnej. Powyższe naruszenia art. 32 ustawy miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma również ustalenie, z jaką datą następuje zmiana okoliczności mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organy administracji przyjęły, iż za taką datę należy uznać dzień wydania wyroku ustalającego ojcostwo. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że dopiero walor prawomocności wyroku ustalającego ojcostwo daje podstawę do ustalenia, że z tą chwilą prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka ustało (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.02.2007r. sygn akt. I SA/Wa 5/07 publ. Lex Nr 307193). Sama data wydania wyroku nie jest natomiast równoznaczna z datą jego prawomocności. Nieprawidłowe określenie daty z jaką nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozwalają na zastosowanie trybu przewidzianego w przepisie art. 32 ustawy tj. zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że doszło do zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu powołanego art. 32 ustawy. Z przepisu art. 11a ustawy jednoznacznie wynika w jakiej sytuacji przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka: kiedy osoba ubiegająca się o dodatek mieści się w pojęciu osoby samotnie wychowującej dziecko określonym w art. 3 ust. 17a ustawy, a zatem jest panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobą rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem; oraz jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje 2) ojciec dziecka jest nieznany 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Za nietrafny należy uznać pogląd skarżącej, że sytuacja kiedy nie wiadomo gdzie przebywa ojciec dziecka, jest on pozbawiony praw rodzicielskich i nie ma z nim kontaktu pozwala przyjąć, iż ojciec dziecka jest nieznany o czym stanowi art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Sądu, spełnienie tej przesłanki jest możliwe wyłącznie w przypadku, kiedy zachodzi brak możliwości określenia osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, nie dotyczy zaś przypadku kiedy Sąd wyrokiem ustala ojcostwo. Ponadto przepis art. 11a ustawy wymaga, aby osoba ubiegająca się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie miała zasądzonych alimentów, natomiast wyrokiem z dnia [...] Sąd zasądził od F. S. alimenty na rzecz M.C.. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że ustalenie ojcostwa i w konsekwencji zasądzenie od ojca dziecka alimentów prowadzi do zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu powołanego art. 32 ustawy. Obowiązkiem zatem organu I instancji będzie ustalenie daty prawomocności wyroku ustalającego ojcostwo. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien mieć na względzie, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 32 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie, wszczynanym stosownie do art. 61 § 1 kpa z urzędu. Nawet bowiem jeżeli osoba zainteresowana sama informuje organ o zmianie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, to nie można stwierdzić, że jest to jednoznaczne ze złożeniem przez nią wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji. W konsekwencji mamy do czynienia z nową sprawą, w której znajduje zastosowanie art. 61 § 4 kpa, nakazujący zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nakaz poinformowania strony o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika także z zasady zawartej w art. 10 kpa stanowiącej o zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, która wyraża się w umożliwieniu stronie zapoznania się i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.