II SA/Ke 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2010r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 697/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K., z dnia [...], odmawiającą przyznania A.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że wnioskiem z dnia 29.07.2010r. A. P. wystąpiła do MOPR-u o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem H. P.. Do wniosku załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...], zaliczające H. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnosząc odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskodawczyni wskazała, że jest jedyną najbliższą osobą, która może się zaopiekować ojcem H. P. który wymaga opieki osób drugich. Argumentowała, że matka W. P. - żona H. P. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem z uwagi na to, że sama jest osobą niepełnosprawną posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.06.139.992 ze zm.), zwanej dalej ustawą i podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...] SKO przyznało siostrze skarżącej T. P. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. P.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa ma charakter szczególny, albowiem z okoliczności wynika, że zachodzi konieczność zapewnienia opieki H. P. z uwagi na jego niepełnosprawność, przy czym pozostaje on w związku małżeńskim, a współmałżonka W. P. nie może opieki tej zapewnić, gdyż sama jest osobą niepełnosprawną. W tej sytuacji jest sprawą oczywistą, że obowiązek opieki spoczywa na innych członkach rodziny, w tym krewnych w linii prostej. Organ odniósł się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, w którym przesądzono o niezgodności art. 17 ust 1 ustawy z Konstytucją w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, nie zatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust.1 ustawy, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniach pielęgnacyjnych należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do tego świadczenia. Zdaniem Kolegium, interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, w nawiązaniu do treści art. 17 ust. 1 oraz w kontekście wywodów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w w/w wyroku, pozwala przyjąć twierdzenie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane na kolejną wymagającą opieki osobę w rodzinie, w sytuacji, gdy takie świadczenie już zostało przyznane na inną osobę również wymagającą opieki. Organ uznał, że skoro świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane T. P. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. P., to przyznanie kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego na ojca H. P., córce A. P. stanowiłoby naruszenie przepisu art. 17 ust 5 pkt 4 ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o "uczciwe rozpatrzenie i przyznanie dodatku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną". Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. W związku z powyższym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni z art. 17 ust. 1 w związku art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. A. P. wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie, z którego wynika, że jej ojciec H. P. z uwagi na stwierdzony stan niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z W. P., która sama jest osobą niepełnosprawną i w związku z tym nie może zapewnić opieki mężowi. T. P. siostra wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką i z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podkreślił już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r. Argumentacja zawarta w orzeczeniu pozwoliła na przeprowadzenie właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ustawodawca - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - zawęził krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osobę rezygnującą z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków, zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału, wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006r. (sygn. akt P 23/05) Trybunał stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Uwzględniając stanowisko Trybunału zawarte w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., ustawodawca w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzył krąg osób, uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami poza dziećmi, w stosunku do których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nowela ta nie zmieniła jednak przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) omawianej ustawy przewidującego, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pozwoliła jedynie na dokonanie właściwej wykładni przedstawionego przepisu. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26.03.2010r. (sygn. akt I OSK 1699/09), na skutek niepełnych zmian legislacyjnych "powstał swego rodzaju rebus prawny" polegający na tym, że interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w/w ustawy, albo przeprowadzając czysto gramatyczną ich wykładnię - niezgodną z zasadą równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka. Można też zastosować wykładnię systemową i celowościową (ale wówczas sprzeczną z przepisami ustawy), zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl takiej wykładni, świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawiając Sejmowi Rzeczpospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że "należy (...) rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko." Trybunał podkreślił także, iż rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że osoba wymagająca opieki – H. P. pozostaje w związku małżeńskim, skoro jego małżonka również jest osobą niepełnosprawną. Ostatecznie jednak, organ odwoławczy utrzymał mocy decyzję odmawiającą skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie. Takiej interpretacji przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Wbrew twierdzeniom organu, brak jest podstaw do przyjęcia rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy w nawiązaniu do treści art. 17 ust 1, prowadzącej do powiększenia katalogu przypadków, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Po pierwsze, świadczenie pielęgnacyjne przyznane siostrze skarżącej nie dotyczy dziecka, lecz dorosłej osoby niepełnosprawnej; a po drugie, T. P., otrzymująca świadczenie pielęgnacyjne na matkę, nie jest osobą w rodzinie, o jakiej mowa w art. 17 ust.5 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy. Jej uprawnienie do tego świadczenia nie ma więc w stanie faktycznym sprawy znaczenia prawnego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Kolegium, wedle którego wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego ojca H. P. z tego powodu, że jej siostra T. P. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad chorą matką, narusza art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z treści art. 152 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa.