II SA/Ke 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Z.W. odwołania od decyzji z dnia [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o ustaleniu Z.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 4 669,60 zł. W podstawie prawnej wskazano art. 134 k.p.a. w związku z art. 10 ust 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634, ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 20 marca 2013r. o ustaleniu Z.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 4 669,60 zł została odebrana przez dorosłego domownika - ojca adresata - W. W. w dniu 22 marca 2013r. Z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) wynika, że organ administracji ma obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Doręczanie pism w trybie zastępczym (art. 43 i 44 k.p.a.) ma charakter uzupełniający, a jego celem jest przede wszystkim umożliwienie biegu postępowania w przypadku opieszałości lub złej woli adresatów. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych w art. 43 przesłanek występujących łącznie.: - adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia pisma (doręczenie będzie nieprawidłowe, jeżeli wiadomo, że adresat nie przebywa w tym lokalu i nie miało miejsca uchylenie się od obowiązku nałożonego przepisem art. 41 - wyrok NSA z 14.2.1992r., SA/Wr 19/92 (niepubl.), - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tzn. domownik, sąsiad, dozorca domu., - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. Organ powołał także tezę wyroku NSA z dnia 22 marca 2000r., sygn. akt I SA/Lu 1731/98 (niepubl.), że w ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania uznaje się za miarodajną datę przyjęcia pisma przez dorosłego domownika, nie biorąc pod uwagę tego, czy domownik wywiązał się z obowiązku dostarczenia adresatowi pisma w odpowiednim czasie. W świetle powyższych unormowań prawnych, organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja z dnia 20 marca 2013r. została skierowana na prawidłowy adres zamieszkania strony, podczas nieobecności adresata, w miejscu adresata została odebrana przez dorosłego domownika, to należało uznać, że stronie w/w decyzja została doręczona w dniu 22 marca 2013 r. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie w dniu [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, na które w dniu 4 czerwca 2013r. skargę złożył Z.W. , wnosząc o uchylenie postanowienia i wskazując, że Dyrektor nie wziął pod uwagę okoliczności, że opóźnienie w złożeniu odwołania od decyzji było niewielkie i spowodowane usprawiedliwionymi niezależnymi od niego zdarzeniami losowymi (choroba i pobyt w szpitalu). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 września 2013r. Z.W. zeznał, że doręczenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dorosłemu domownikowi nastąpiło poza miejscem jego zamieszkania. W związku z powyższym, w celu zweryfikowania powyższych wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2013r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 26 kwietnia 2013r., nakazując w jego uzasadnieniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - przesłuchania W.W., skarżącego, ewentualnie doręczyciela. W dniu 13 listopada 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, wystosował wezwania do złożenia wyjaśnień do Z.W. oraz do W. W., które zostały odebrane przez pełnoletniego domownika - K. W. w dniu 19 listopada 2013r. i pozostały bez odzewu osób wezwanych. Pismem z dnia 13 listopada 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wystąpił także do Urzędu Pocztowego o udzielenie informacji w przedmiocie doręczenia przesyłki skierowanej do Z. W., a odebranej w dniu 22 marca 2013r. przez W. W. Urząd Pocztowy w piśmie z dnia 20 listopada 2013r. wyjaśnił, że doręczenie przedmiotowej przesyłki nastąpiło w miejscu zamieszkania adresata przesyłki dorosłemu domownikowi W.W. - ojcu, który mieszka wraz z adresatem. W. Z. był nieobecny w czasie doręczenia przesyłki. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrując ponownie odwołanie strony od decyzji z dnia 20 marca 2013r. o ustaleniu Z.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 4 669,60 zł, wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – jaką jest wniesienie odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, natomiast bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania w następstwie prowadzi do ostateczności decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym w przepisach terminie. Organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdził nieprawidłowości w doręczeniu decyzji z dnia [...] Z pism strony nie wynika, by w okresie od dnia odebrania decyzji do dnia 5 kwietnia 2013r. Z.W. przebywał poza miejscem zamieszkania. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], została doręczona w trybie zastępczym, o jakim mowa w art. 43 k.p.a. w dniu 22 marca 2013r., w związku z czym 14 dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 5 kwietnia 2013r. W związku z tym, odwołanie wniesione przez stronę w dniu 8 kwietnia 2013r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu na jego wniesienie. Przepis 58 k.p.a. wskazuje, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, co w niniejszej sprawie nie zostało zawarte w odwołaniu strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [....][, złożonym przez stronę osobiście w dniu 8 kwietnia 2013r. w Biurze Powiatowego ARiMR. W związku z tym organ nie rozpatrywał kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie terminowości jego wniesienia. Ustalenie, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania nakładało na organ odwoławczy powinność wydania w tej mierze stosownego postanowienia, które jest ostateczne. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o ustaleniu Z.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 4 669,60 zł stała się ostateczna i podlega wykonaniu, zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a.. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że odwołanie nie może być merytorycznie rozpoznane (wyrok NSA sygn. akt III S.A. 166/97 z dnia 17 czerwca 1998r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...]. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł W. W., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ niewłaściwe zinterpretował wyrok WSA z dnia 5 września 2013r. oraz zignorował oświadczenie złożone w sprawie przez W. W. Zarzut, że zostało ono złożone po terminie jest chybiony, gdyż pismo Dyrektora skierowane do ojca nie precyzowało terminu złożenia oświadczenia "jako świadek w sprawie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zarówno prawem materialnym, jak i procesowym. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej (postanowienia), Sąd w pierwszej kolejności dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, pozwala skontrolować zasadność zastosowanej normy prawa materialnego. Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II SA/Ke 539/13. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało ono wydane. Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania, co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II SA/Ke 539/13. Badając ponownie legalność zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa - art. 153, art. 134 i art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 86 k.p.a. Na wstępie należy podnieść, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dla stwierdzenia uchybienia terminu na podstawie art. 134 k.p.a. konieczne jest wcześniejsze ustalenia, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia 20 marca 2013r. i ta okoliczność powinna być przedmiotem ponownym ustaleń organu odwoławczego, po uchyleniu przez Sąd postanowienia z dnia 26 kwietnia 2013r. W wytycznych zawartych w wyroku z dnia 5 września 2013r. Sąd podkreślił, że aby doręczenie dorosłemu domownikowi (ojcu W. W.) można było uznać za skuteczne, musi być ono dokonane po uprzednim stwierdzeniu przez doręczyciela, że adresat jest nieobecny w miejscu zamieszkania, samo zaś doręczenie domownikowi także powinno nastąpić w mieszkaniu – bezpośrednio po stwierdzeniu faktu nieobecności adresata. Zgodnie bowiem z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Stosownie zaś do art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z oświadczenia skarżącego wynika, że po pobycie w szpitalu (który to pobyt trwał do 13 marca 2013r., na co wskazują dołączone do skargi karty informacyjne) przebywał on w domu, natomiast decyzja została doręczona jego ojcu na ulicy, pod Urzędem Gminy. Jeśli to twierdzenie odpowiada prawdzie, to nie można byłoby uznać, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu tej decyzji. W takiej zaś sytuacji, skoro nieskuteczne doręczenie nie powoduje wszczęcia biegu terminu do dokonania czynności, brak byłoby podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. W związku z powyższym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy podane przez skarżącego okoliczności, w jakich doszło do przekazania decyzji organu I instancji jego ojcu W. W. faktycznie miały miejsce. W tym celu Sąd polecił przeprowadzenie dowodu z przesłuchania W.W., skarżącego oraz ewentualnie doręczyciela. Wykonując to zalecenie organ odwoławczy powinien był przesłuchać w charakterze świadka W. W., po uprzedzeniu go o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.), wyznaczając mu termin i miejsce przesłuchania i powiadamiając o tym stronę – Z. W., który ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia (art. 79 k.p.a.). Należało także przesłuchać stronę - Z.W. w trybie art. 86 k.p.a. Należy także podkreślić, że w sprawie niniejszej, wobec sprzeczności oświadczenia skarżącego oraz pisemnego wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia 20 listopada 2013r. zachodziła konieczność przesłuchania w charakterze świadka także doręczyciela na okoliczności związane z doręczeniem przesyłki i ewentualna konfrontacja świadków. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wytycznych Sądu, wzywając jedynie stronę i W. W. w trybie art. 50 § 1 oraz art. 51 k.p.a. do złożenia wyjaśnień osobiście albo na piśmie (w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania), uzależniając od woli tych osób możliwość przeprowadzenia dowodu. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 153 i art. 134 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśnił przed stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania okoliczności, związanych z doręczeniem decyzji organu I instancji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym kierunku, organ odwoławczy oceni, czy okoliczność skutecznego doręczenia decyzji została udowodniona (art. 80 k.p.a.) i w zależności od tej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie.