II SA/Ke 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania K. L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 14.05.2009r. K. L. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej BP ARiMR w K.) o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009r, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) użytkowanie 7 działek rolnych (głównych) o łącznej powierzchni 18,33 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 4,91 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniach 14 i 15 sierpnia 2009r przez inspektorów terenowych kontroli w gospodarstwie K. L. nie stwierdzono deklarowanej uprawy dla jednej z działek rolnych (A1) oraz stwierdzono rozbieżności między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią kwalifikującą pozostałe działki do przyznania płatności. Do przesłanego raportu z kontroli wnioskodawca wniósł zastrzeżenia wraz z oświadczeniem Z. L. Pismem z dnia 1.10.2009r. Agencja udzieliła stronie odpowiedzi na zastrzeżenia, informując o sposobie rozpatrzenia uwag do raportu. W dniu 27.01.2010r. K. L. złożył w BP ARiMR w K. oświadczenie potwierdzające zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, które następnie w dniu 3.02.2010r. wycofał podnosząc, że działał pod presją pracownika BP ARiMR. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania K. L. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożył sankcje z tytułu UPO w kwocie 1.222,69 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji K. L. twierdził, że został pominięty w postępowaniu, w którym organ nie zebrał całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył jego uwag wniesionych do raportu z czynności kontrolnych. Nadto zarzucił organowi nie dokonanie kontroli z uwagi na to, że dzień 15 sierpnia 2009r. jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Zdaniem odwołującego, sporządzenie raportu nastąpiło z naruszeniem art. 69 i 90 k.p.a., polegającym na nieodczytaniu raportu stronie, błędnym wskazaniu miejsca, funkcji i stron wykonywanych czynności. Podnosił również, że z powodu wprowadzenia w błąd przez pracownika organu w dniu 27.01.2010r. nie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym. Rozpatrujący odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo opisał warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych wskazując na obowiązujące w tym zakresie regulacje prawa krajowego i unijnego. Za prawidłowe organ uznał ustalenia faktyczne organu I instancji dokonane w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 15 sierpnia 2009r. kontroli w gospodarstwie rolnika. Stwierdzono, że powierzchnia gospodarstwa K. L. kwalifikująca się do przyznania JPO wynosi 13,17 ha, wobec 18,33 ha zadeklarowanych we wniosku. Różnica wynosi zatem 5,16 ha, co stanowi 39,18% powierzchni zatwierdzonej. Ustalona w wyniku kontroli powierzchnia kwalifikująca się do przyznania UPO wynosi 1,48 ha, wobec zadeklarowanych 4,91 ha. W tym przypadku różnica wynosi 3,43 ha i stanowi 231,76%. Stan ten w ocenie organu uzasadnia odmowę przyznania wnioskodawcy JPO i UPO, z jednoczesnym nałożeniem sankcji z tytułu UPO w kwocie 1.222,69 zł. na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że K. L. w dniu 5.10.2009r. otrzymał informację o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 1.06.2010r. wnioskodawca zapoznał się z aktami sprawy, a następnie wystąpił do Dyrektora ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 14 i 15 sierpnia 2009r., ujawnienie umowy między ARiMR a przedsiębiorstwem A., uzupełnienie akt sprawy o swoją skargę do Państwowej Inspekcji Pracy dotyczącą naruszenia przepisów Kodeksu pracy. Wniosek o ujawnienie umowy organ przekazał do centrali ARiMR, zaś postanowieniem z dnia 16 lipca 2010r. odmówił przeprowadzenia dowodu z przedmiotowej umowy, uznając, że jej treść pozostaje bez wpływu na wynik kontroli. Powołując przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, organ odwoławczy wskazał, że do uregulowanych w tej ustawie postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Kwestię udziału strony w postępowaniu reguluje art. 3 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, w myśl którego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów o materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a., nie stosuje się. Zamiar czynnego udziału w poszczególnych stadiach postępowania (w tym w czynnościach kontrolnych) wymaga więc zgłoszenia odpowiedniego żądania przed przeprowadzeniem danej czynności, a tego K. L. nie uczynił. Za nietrafny Dyrektor ARiMR uznał zarzut naruszenia art. 69 i 90 k.p.a., podnosząc, że wymienione przepisy nie znalazły zastosowania, albowiem organ nie przesłuchiwał świadków i nie przeprowadzał rozprawy administracyjnej. Raport z kontroli został natomiast sporządzony zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem wprowadzenia strony w błąd przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu 27.01.2010r. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem do dnia wydania decyzji K. L. nie wystąpił z żądaniem zapoznania z materiałem dowodowym. Z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu został on zapoznany ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzone przez organ drugiej instancji uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, że K. L. otrzymał pismo informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń do kontroli. Wynik tego postępowania nie daje jednak podstaw do zmiany rozstrzygnięcia i prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, albowiem materiał dowodowy nie zawiera rozbieżności w przedmiocie powierzchni gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie JPO i UPO, jak również o zniesienie sankcji w kwocie 1.222,69 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów Kodeksu pracy poprzez przyjęcie dowodu z raportu z dnia 15.08.2009r. sporządzonego przez osoby, które nie były pracownikami ARiMR, - art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wniosków strony, - art. 68 i 90 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie protokołu rozprawy z czynności w dniu 15.08.2009r. (nieodczytanie protokołu na miejscu, niepodpisanie protokołu przez wszystkie strony, błędne ustalenie miejsca, funkcji i stron). W uzasadnieniu skargi K. L. wskazał na pominięcie jego udziału w istotnych czynnościach postępowania, w których nie uczestniczył bez swojej winy. Podtrzymał stanowisko odnośnie nie przeprowadzenia kontroli w dniach 14 i 15 sierpnia 2009r., podając, że w tych dniach nie widział na swojej nieruchomości żadnych osób kontrolujących. Skarżący stwierdził, iż organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania Z. L., którego oświadczenie załączył do złożonych zastrzeżeń. Podkreślił również, że Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat nie zakończyła postępowania w sprawie legalności czynności kontrolnych wykonywanych na jego nieruchomości w dniach 14 i 15 sierpnia 2009r. przez inspektorów tj. M.R. i W.R. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podniesione przez skarżącego zarzuty koncentrują się wyłącznie na kwestionowaniu samej kontroli i sposobu jej przeprowadzenia natomiast nie zmierzają do podważenia ustaleń kontroli w zakresie stwierdzenia powierzchni gospodarstwa rolnego kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjęcia jako dowodu w sprawie raportu, który nie został sporządzony przez pracowników ARiMR, przez co zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Zasady dokonywania weryfikacji wniosków producentów rolnych określają przepisy wspólnotowe oraz przepisy prawa krajowego w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej a także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdują zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu organy orzekające w niniejszej sprawie nie stosowały przepisów ustawy Kodeks pracy i nie mogły uczynić przedmiotem swoich rozważań oceny uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku pracy łączących terenowych inspektorów z Okręgowym Przedsiębiorstwem Geodezyjno-Kartograficznym "A." Sp. z o.o. w K. Organy administracji przyznające płatności dokonują oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz przepisy Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 pkt 1 ustawy o płatnościach, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm; czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. ARiMR może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w art. 1 pkt 1 jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, że ARiMR zawarła z przedsiębiorstwem A. stosowną umowę, zaś dokonujący w gospodarstwie rolnika czynności kontrolnych pracownicy tego przedsiębiorstwa: M.R. i W.R., legitymowali się ważnymi w dniu kontroli, imiennymi upoważnieniami do jej przeprowadzenia na miejscu metodą inspekcji terenowej i foto, wydanymi z upoważnienia Prezesa ARiMR przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach, k. 37 akt sądowych). Zarzut skarżącego, iż raport z kontroli sporządziły osoby nie będące pracownikami ARiMR nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, aby na skutek braku poinformowania rolnika o kontroli, strona nie była właściwie powiadomiona o jej terminie. Również nie przedstawienie protokołu do podpisania i nie odczytanie protokołu nie skutkuje uznaniem kontroli za wadliwie przeprowadzonej i nie narusza prawa strony do czynnego udziału w sprawie. W opisanym wyżej zakresie nie mają bowiem w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące obowiązki organu w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przepisy kpa wymagają przeprowadzenia dowodu z oględzin, po wcześniejszym zawiadomieniu strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu (art. 79 k.p.a.). Zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli na miejscu z dnia 15 sierpnia 2009 r. artykułem 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Stosownie do art. 23a cyt. rozp. kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum, który to okres nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Niezapowiedziany charakter kontroli na miejscu służyć ma wykluczeniu ewentualnych "przygotowań" do kontroli ze strony rolnika. Kontrole na miejscu dotyczące obszaru składają się z dwóch części, z których pierwsza odnosi się do weryfikacji i dokonania pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie posiadanego materiału graficznego, a druga część obejmuje fizyczną inspekcję działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości, jak również rzeczywistych rozmiarów działek rolnych (pkt 36 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport taki wykazuje w szczególności skontrolowane programy pomocy i wnioski. Rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli (art. 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W konsekwencji powyższej regulacji, należy uznać, że udział strony podczas czynności kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wnioskodawca zarówno zapoznał się z wynikami kontroli jak również wniósł zastrzeżenia. To, że nie był obecny podczas kontroli z dnia 15 sierpnia 2009r. oraz że organy nie uwzględniły podniesionych przez niego zastrzeżeń, nie dyskwalifikuje prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć, albowiem jak wykazano powyżej, obecność strony nie była warunkiem koniecznym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nieuwzględnienie przez organ zastrzeżeń skarżącego nie może uzasadniać wniosku o pominięciu jego stanowiska w sprawie. Organ I instancji w piśmie z dnia 1.10.2009r. wyjaśnił motywy dla których zastrzeżenia skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Rozważania odnośnie podniesionych zarzutów znajdują także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 3 ust. 2 ustawy, który w pkt 2 nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Odmawiając przesłuchania wnioskowanego przez skarżącego świadka w osobie Z. L. (sąsiada) organ nie naruszył wyżej wymienionego obowiązku. Podkreślić bowiem trzeba, że organ dysponował oświadczeniem Z. L. kwestionującym fakt przeprowadzenia w dniu 15 sierpnia 2009r. kontroli, jednakże odmówił wiary temu dowodowi, podkreślając, iż miarodajnym dowodem w sprawie jest raport sporządzony przez uprawnione osoby, w którym wskazano termin i zakres przeprowadzonych czynności kontrolnych. Za potwierdzeniem stanowiska organu przemawia również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna na płycie CD. Odnosząc się do zarzutu pominięcia skarżącego w istotnych czynnościach postępowania podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania jedynie na ich żądanie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby K. L. przed przeprowadzeniem czynności kontrolnych występował z żądaniem ich przeprowadzenia w jego obecności. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 68 i 90 k.p.a. Raport z kontroli został sporządzony zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. Wynika z niego kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, jakie okoliczności zostały ustalone. Ponieważ w czynnościach kontrolnych uczestniczyli jedynie kontrolujący, nie było potrzeby odczytywania ani podpisywania raportu przez inne osoby (art. 68 § 2). Organy nie naruszyły również art. 90 k.p.a., który odnosi się do czynności przygotowawczych poprzedzających przeprowadzenie rozprawy. Organy nie przeprowadzały rozprawy administracyjnej, a zatem nie mogły naruszyć przepisów regulujących podejmowanie tych czynności. W świetle przedstawionych rozważań należy uznać, że czynności kontrolne spełniały warunki formalne i merytoryczne, w związku z tym brak podstaw do kwestionowania faktu przeprowadzenia kontroli i jej prawidłowości. Kontroli dokonali upoważnieni pracownicy podmiotu, któremu przeprowadzanie kontroli powierzył Prezes ARiMR, sporządzili w przepisanej formie raport, wykonali dokumentację fotograficzną nieruchomości będących w użytkowaniu K. L. Ustawa o płatnościach nie zabrania przeprowadzania kontroli w dni ustawowo wolne od pracy i okoliczność ta w żaden sposób nie rzutuje na ważność czynności kontrolnych. Reasumując wskazać należy, iż organy administracji rozpatrzyły cały materiał dowodowy, odniosły się do dowodów wskazywanych przez skarżącego, kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a wydane w oparciu o jej wynik rozstrzygniecie odpowiada prawu. Skoro różnica między powierzchnią deklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną stanowi 39,18% powierzchni zatwierdzonej, zaś różnica między powierzchnią deklarowaną do UPO a powierzchnią stwierdzoną stanowi 231,76% powierzchni zatwierdzonej, to organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004, odmówił K. L. przyznania tych płatności, oraz prawidłowo nałożył na niego sankcję z tytułu UPO w kwocie 1.222,69 zł (powierzchnia 3,43 x stawka UPO 356,47 zł/ha). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.