II SA/Ke 700/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. V., P. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. II SA/Ke 700/21 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia M. V., P. K. i A. K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 11 lutego 2021 r., znak: [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. organ I instancji, działając na wniosek A. C., wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonej w K. przy ul. W., oznaczonej jako działka nr ewid. 1136/1, stanowiącej współwłasność A. C. i D. J. (w udziałach po ½), z nieruchomościami sąsiednimi, tj. działką nr ewid. 1137, stanowiącą współwłasność M. V., P. K. i A. K. (w udziałach odpowiednio 11/24, 11/24 i 2/24), oraz działką nr 1138, stanowiącą współwłasność E. K., L. P. i M. Ś. (w udziałach odpowiednio ½, ¼ i ¼). W dniu 29 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [...] o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Rozgraniczeniu podlegały dwie granice: działki nr 1136/1 z działką nr 1137 oraz działki nr 1136/1 z działką nr 1138. Na koszty rozgraniczenia złożyło się wynagrodzenie geodety w wysokości 3.725 zł. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. organ I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 Kpa orzekł w przedmiocie kosztów rozgraniczenia w sposób następujący: A. C. i D. J. zostały zobowiązane do wpłaty po 931,25 zł; M. V. i P. K. po 426,82 zł, A. K. 77,61 zł; E. K. 465,63 zł, L. P. i M. Ś. po 232,81 zł. W zażaleniu M. V., P. K. i A. K. podnieśli, że postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granic między działką nr 1136/1 a działkami nr 1137 i 1138 było prowadzone dwukrotnie, czego dowodem są opracowania znajdujące się w zasobach geodezyjnych i kartograficznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pojęcia interesu w poniesieniu kosztów w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 Kpa nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania. Pojęcie to dotyczy również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy, w tym z art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego. Na poparcie tego stanowiska przywołano uchwałę NSA w sprawie I OSP 5/06. Kolegium ustaliło, że w dniu 26 maja 2020 r. organ I instancji zawarł umowę z geodetą Ł. B. na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic, określając wysokość wynagrodzenia na kwotę 3.750 zł. W dniu 10 grudnia 2020 r. geodeta wystawił fakturę na tę kwotę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że podejmowane dotychczas przez organ I instancji czynności nie dotyczyły postępowania rozgraniczeniowego, a miały na celu wyłącznie wyjaśnienie rozbieżności w powierzchni działek ewidencyjnych. W skardze do tut. Sądu M. V., P. K. i A. K. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu: 1) dokonanie wadliwej wykładni oraz sposobu zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 152-153 Kc oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, art. 77 Kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1124/11 podnieśli, że wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie tymi kosztami. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności zarzucili organowi II instancji brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów co do żądania zawartego w zażaleniu. Dalej skarżący wskazali że w dniu 23 października 2012 r. P. K. i A. K. wystąpili do Urzędu Miasta o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności dotyczących powierzchni działki nr 1137 między danymi zawartymi w księdze wieczystej a decyzją organu podatkowego. W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji UM poinformował o zaewidencjonowaniu w dniu 3 stycznia 2014 r. w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] mapy do celów prawnych, dotyczącej m.in. działki nr 1137, co do której wprowadzona została zmiana polegająca na wpisaniu powierzchni 0,0124 ha. Decyzją z dnia 12 października 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta obrębu [...], traktując to jako załatwienie wniosku z dnia 23 października 2012 r. Decyzja ta, na skutek wniesienia odwołania, została uchylona do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 października 2018 r. Prezydent Miasta ponownie orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta obrębu [...], ponownie traktując to jako załatwienie wniosku z dnia 23 października 2012 r. Skarżący wyjaśnili, że wniosek ten nigdy nie był wnioskiem o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków. Odwołania od tej decyzji wnieśli P. K., E. K., L. P. i M. Ś . Do chwili obecnej nie zostały rozpatrzone przez organ II instancji. Zdaniem skarżących, Prezydent Miasta swoimi wykluczającymi się wzajemnie działaniami wyreżyserował fikcję sporu granicznego. Granica na gruncie jest bowiem i była stała, dobrze utrwalona. Nie jest to więc klasyczny spór o rozgraniczenie, ale wyraz złej woli organu, który prowadząc ewidencję w niewłaściwy sposób stwierdza za każdym razem poprawność wszystkich czynności i opracowań geodezyjnych, nie posługując się nigdy wymaganą standardami geodezyjnymi dokładnością pomiarów. Skarżący nie zamieszkują na działce nr 1137, a zatem nie mogli się wdać w jakikolwiek spór graniczny. Genezą "sporu o metry" musi być więc wniosek P. K. i A. K. o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w powierzchni działki nr 1137. Dodatkowo zdaniem skarżących na kwestię sporu granicznego rzutuje spór między współwłaścicielkami działki nr 1136/1. A. C. wystąpiła przeciw D. J. w sprawie określenia legalności zmiany konstrukcji dachu i klatki schodowej i postępowanie w tej sprawie toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że postępowanie rozgraniczeniowe jest zawsze bez wyjątku prowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Takie postępowanie można by bowiem prowadzić wielokrotnie, wystarczy wystąpić z wnioskiem zawierającym infantylny zwrot "spór o metry". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta wydane na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, ustalające koszty postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność A. C. i D. J. (działka nr 1136/1) z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących (działka nr 11371) oraz E. K., L. P. i M. Ś. (działka nr 1138) Przepis art. 264 § 1 Kpa stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z kolei stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się na wniosek A. C. Skarżący ani przed jego wszczęciem, ani w jego toku nie kwestionowali granicy między nieruchomościami. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego okazało się, że granica przebiega dokładnie w tym samym miejscu, co do tej pory i jest zgodna z istniejącą ewidencją gruntów. Wysokość kosztów nie jest kwestionowana, sporne jest zaś określenie kręgu podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia. Zdaniem skarżących nie powinni oni być zobowiązani do ich ponoszenia, ponieważ nie wdali się w żaden spór graniczny. Problematyka sposobu orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego została już wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), gdzie wskazano, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska NSA wyjaśnił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i w postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i art. 153 Kc z przepisami art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 Kc, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Dalej NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może oczywiście uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic, jednak w rzeczywistości ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży, co do zasady, w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. W konkluzji NSA stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 Kpa), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 Kc. Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest aktualnie dominujący w judykaturze sądów administracyjnych. Przywołana uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 Ppsa). Powyższe nie oznacza, że nie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej reguły jest nie tylko możliwe, ale i wskazane. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które wynikać muszą ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, decydujących w konkretnym wypadku o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki odnoszą się przede wszystkim do takich spraw, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości w istocie nie są sporne, bo wiążąco ustalone zostały już we właściwym trybie i od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, a motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia jest zakwestionowanie ustalonego już przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje. Nie jest to jednak przypadek niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że postępowanie rozgraniczeniowe było bezprzedmiotowe, ewentualnie, że zostało dokonane wyłącznie w interesie wnioskodawczyni A. C., co uzasadniałoby poniesienie przez nią w całości kosztów rozgraniczenia. Postępowanie istotnie zostało wszczęte na wniosek A. C., jako współwłaścicielki działki nr 1136/1, ale jego uczestnikami byli również skarżący, jako współwłaściciele sąsiedniej działki nr 1137, mimo że fizycznie nie byli obecni w toku czynności na gruncie. Byli jednak zawiadamiani o wszelkich czynnościach jako strony postępowania. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r., którą Prezydent Miasta orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości wzdłuż linii ustalonej przez biegłego geodetę. Zgodnie z art. 153 Kc rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Spór graniczny był w niniejszej sprawie rzeczywisty, ponieważ A. C. i D. J. twierdziły, że granica przebiega "po budynkach", a E. K. i L. P., że około metra od ich budynków w kierunku działki nr 1136/1. Skarżący nie kwestionowali przebiegu granicy, tym niemniej we wniosku o rozgraniczenie A. C. na jego uzasadnienie podała, że od kilku lat toczy się postępowanie dotyczące wątpliwości związanych z metrażem poszczególnych działek i chce te wątpliwości wyjaśnić. Oznacza to, że przebieg granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami był sporny, co uzasadniało dokonanie czynności rozgraniczeniowych. Powołana wyżej uchwała NSA wskazuje na typową regułę, która w pełni odnosi się do tej sprawy, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im (co do zasady) zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Ponadto, z art. 152 Kc wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2341/20). W świetle powyższego, brak było podstaw do odstąpienia od obciążania skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. I OSK 1124/11, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ponieważ spór dotyczył tam kwestii, czy organ był związany treścią żądania zawartego we wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, a nieruchomością sąsiednią, czy też był zobligowany do zapewnienia udziału w tym postępowaniu również właścicielom nieruchomości sąsiednich graniczących z działką wnioskodawcy jednym punktem. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących, że Prezydent Miasta prowadził już dwukrotnie postępowanie w sprawie ustalenia granic między działkami nr 1136/1 a 1137 i 1138 wyjaśnić należy, że czym innymi jest podejmowanie czynności na rzecz wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni działek ewidencyjnych, a czym innym rozgraniczenie nieruchomości, tj. ustalenie zasięgu prawa własności w terenie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.