II SA/Ke 702/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u H. J. choroby zawodowej, tj. nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – rak płuca, schorzenia wymienionego w poz. 17.1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż H. J. pracował w latach 1972 - 2007 w A. na różnych stanowiskach pracy i był narażony na hałas którego źródłem był silnik spalinowy, pył siarki, siarkowodór, dwutlenek siarki, dwusiarczek węgla, opary kwasu siarkowego oraz spaliny silnika Diesla. Okres narażenia zawodowego na w/w czynniki wyniósł 35 lat. Postępowanie diagnostyczno – orzecznicze w kierunku rozpoznania u H. J. choroby zawodowej przeprowadzone zostało przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy, które orzekły o braku podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionego nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi (orzeczenie z dnia 19.12.2007r. i 18.02.2008r.) Jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła ponadto, iż nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, czyli takich, które są zaliczone do kategorii 1 i dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na te substancje a powstaniem raka. Natomiast żadna z substancji na jakie narażony był H. J. nie została zakwalifikowana do kategorii 1, a spaliny silnika Diesla, na które był narażony nie mogły spowodować u niego raka płuca. Ponadto organ I instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie wydanego w dniu 18.02.2008r. orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w piśmie z dnia 3.04.2008r. podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do uznania, że rozpoznany u H. J. nowotwór złośliwy płuca powstał w następstwie działania czynników występujących w jego środowisku pracy i bardzo szczegółowo wyjaśnił narażenie na spaliny silnika Diesla oraz ewentualne skutki ich działania. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż żaden z wymienionych powyżej czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy H. J. nie jest zaliczany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1.12.2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771; z późniejszymi zmianami) do kategorii 1 rakotwórczości, a zatem w niniejszej sprawie brak było czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym u ludzi. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniósł H. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak podania przyczyn, z powodu których odmówiono uznania choroby zawodowej na podstawie charakterystyki stanowiska pracy. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołano art. 5 pkt 4a Ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 122, poz. 851; z późniejszymi zmianami), § 1 i 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ potwierdził, iż brak jest podstaw do rozpoznania u H. J. choroby zawodowej, a w jego środowisku pracy nie występowały czynniki szkodliwe uznane za rakotwórcze u ludzi. Organ wskazał, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, albowiem w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a wydane w sprawie orzeczenia lekarskie w sposób jasny i czytelny uzasadniają brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasad określonych w art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Przytaczając treść § 8 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., organ podkreślił, iż opis stanowiska pracy jest materiałem pomocniczym w ocenie narażenia zawodowego, a uznanie choroby zawodowej na podstawie charakterystyki stanowiska pracy byłoby działaniem niezgodnym z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł H. J., domagając się jej zmiany, względnie uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, iż rozpoznano u niego nowotwór złośliwy, powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze wymienionego w pozycji 17.1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Skarżący podniósł, że był narażony na czynniki szkodliwe powstające w procesie wydobycia siarki i produkcji wyrobów pochodnych siarki takich jak siarkowodór, pyły siarkowe dwusiarczek węgla oraz benzen, co potwierdza charakterystyka jego stanowiska pracy. W skardze podniesiono, iż Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 01.12.2004 w sprawie substancji, preparatów czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy zaliczanych do 1 kategorii rakotwórczości nie jest zamknięte ani pełne i każdy przypadek narażenia zawodowego należało badać indywidualnie. Jest to tym bardziej zasadne, że bardzo duża liczba byłych pracowników A. choruje albo zmarła z tego powodu. Natomiast badania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób mechaniczny bez uwzględnienia szczególnych przypadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo - administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. nr 132, poz.1115), zwanego dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to oraz przepis stanowiący podstawę jego wydania tj. art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy były przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, w wyniku rozpoznania pytania prawnego dotyczącego ich zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19.06.2008r. , sygn. akt. P23/07, orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (...).Jednocześnie Trybunał orzekł, że powołane przepisy Kodeksu pracy i w/w rozporządzenie tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Sentencja wyroku została ogłoszona w dniu 2.07.2008r., w Dz. U. nr 116, poz. 740. Uzasadniając odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów Trybunał podał, że przepisy te "(...) są niezbędnym, elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych". Takie orzeczenie Trybunału jak i jego uzasadnienie oznacza, że do czasu uchwalenia nowych przepisów jednak nie dłużej niż do 2.07.2009r. przepisy rozporządzenia z 30.07.2002r. powinny umożliwić organom wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy nie mogą odmówić ich stosowania, pomimo, że zostały pozbawione domniemania Konstytucyjności. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że w dacie wydawania zaskarżonych decyzji organy orzekające prawidłowo oparły swe rozstrzygnięcia na przepisach w/w rozporządzenia. Rozporządzenie to określa m.in. procedurę orzekania w sprawach chorób zawodowych, stanowiąc, że rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach chorób zawodowych winno być poprzedzone sporządzeniem karty oceny narażenia zawodowego oraz wydaniem orzeczeń lekarskich, uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek orzeczniczych wymienionych w § 5 ust.2 i § 5 ust.3 tego rozporządzenia. Wymaga wskazania, iż chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (§ 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Okoliczność występowania przedmiotowych przesłanek lub też ich brak na gruncie konkretnej sprawy winien ustalić właściwy organ orzekający – zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażoną w nim zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Natomiast jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, wśród których znajduje się zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy, których opinie legły u podstaw decyzji organu I i II instancji. Z akt sprawy wynika, że H. J. pracował od 20.09.1972r. do 30.09.1973r. jako ślusarz, następnie od 1.10.1973r. do 31.12.1977r. jako pomocnik maszynisty lokomotywy spalinowej, a od 1.01.1978r. do 31.03.2007r. na stanowisku maszynisty lokomotywy spalinowej, wg wykazu maszynista pojazdu trakcyjnego spalinowego w A. Skarżący pracował w systemie czterobrygadowym dwuzmianowym - na dwie 8- godzinne zmiany robocze. Jako pomocnik maszynisty lokomotywy spalinowej, a następnie maszynista lokomotywy spalinowej wykonywał prace związane z obsługą lokomotywy spalinowej tj.: prace manewrowe taborem kolejowym, podstawianie wagonów po załadunek i wyładunek materiałów różnych, podstawianie wagonów, cystern i węglarek po załadunek siarki płynnej, kruszonej, dwusiarczek węgla i myjnie wagonów. Natomiast jako maszynista lokomotywy spalinowej prowadził przewóz lokomotywą w/w produktów. Dokonana ocena narażenia zawodowego potwierdziła narażenie skarżącego na hałas, którego źródłem był silnik spalinowy, pył siarki, siarkowodór, dwutlenek siarki, dwusiarczek węgla, opary kwasu siarkowego oraz spaliny silnika Diesla. Łączny okres narażenia zawodowego na te czynniki wynosił 35 lat. Skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, który orzeczeniem z dnia 19.12.2007r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W związku z zakwestionowaniem przez skarżącego powyższego orzeczenia i wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania, H. J. został skierowany na badania do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy. W orzeczeniu z dnia 18.02.2008r. Instytut stwierdził brak podstaw do uznania, że nowotwór płuca rozpoznany u skarżącego powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy. Orzeczenie lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy jak również oraz orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy zostały następnie zakwestionowane przez skarżącego, który podnosił, iż był "narażony na substancję chemiczną wywołującą nowotwór złośliwy pod nazwą "benzen" oraz "siarkowodór" i wszystkie pochodne substancje są wybitnie rakotwórcze". W związku z powyższym organ I instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego i ustosunkowanie się do kwestii poruszonych w piśmie skarżącego. W uzupełniającym orzeczeniu lekarskim z dnia 3.04.2008r. Instytut bardzo szczegółowo wyjaśnił narażenie oraz ewentualne skutki działania spalin silnika Diesla. Podkreślił również, iż obwiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych wskazują, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Biorąc pod uwagę brzmienie poz. 17 wykazu chorób zawodowych, która stanowi, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeżeli powstał w następstwie czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi, rozpatrując podejrzenie zawodowej etiologii nowotworu uwzględnia się tylko substancje chemiczne, które zostały zaliczone do kategorii 1 substancji rakotwórczych w świetle przepisów o substancjach i preparatach chemicznych i preparat złożony z jednej lub kilku substancji rakotwórczych, w którym co najmniej jedna z tych substancji występuje w stężeniu równym lub przekraczającym stężenie graniczne. Zdaniem Instytutu fakt, iż wykaz czynników rakotwórczych nie stanowi wykazu zamkniętego nie upoważnia do wnioskowania, że może być uzupełniany o dowolne substancje chemiczne. "Otwartość" wykazu polega na tym, że w miarę postępu wiedzy może on być, w oparciu o wyniki badań naukowych i epidemiologicznych, poszerzany o nowe czynniki. Dotychczasowe wyniki badań epidemiologicznych nie potwierdzają jednoznacznie narażenia zawodowego na spaliny silników Diesla i jego wpływu na zwiększone ryzyko wystąpienia nowotworów płuc i pęcherza moczowego. Z obowiązujących przepisów prawa dotyczących chorób zawodowych wynika, jednoznacznie, że przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy możne stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W ocenie Instytutu, w przypadku orzekania o zawodowej etiologii choroby nowotworowej bezsporność lub wysokie prawdopodobieństwo związku z warunkami pracy ustala się na podstawie wyników badań epidemiologicznych. Oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy i ustalenia rozpoznania nowotworu złośliwego konieczne jest wykazanie związku między tymi elementami poprzez potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika. Z danych zawartych w literaturze jednoznacznie wynika, że benzen jest czynnikiem rakotwórczym dla układu krwiotwórczego. Nie obserwowano zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwory płuc u osób narażonych zawodowo na benzen. Instytut podkreślił, iż w kwestionowanym przez skarżącego orzeczeniu lekarskim w pozycji – rodzaj narażenia zawodowego – wpisano pył siarki, siarkowodór, spaliny silnika Diesla, a dalszej części wskazano, że substancje te nie mogą być rozpatrywane w kategorii czynników sprawczych choroby nowotworowej ponieważ związki siarki ani olej napędowy nie są klasyfikowane jako czynnik rakotwórczy kategorii 1 lub 2. W końcowej części opinii Instytut podniósł, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do uznania, że nowotwór płuca rozpoznany u H. J. powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Z tego też względu szczególna rola w postępowaniu przypada orzeczeniom lekarskim, wydanym przez uprawnione do orzekania jednostki orzecznicze, które nie tylko rozpoznają chorobę występującą u pracownika, ale i stwierdzają, jaka jest przyczyna schorzenia. Organy inspekcji sanitarnej są bowiem związane treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn. Tym samym w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Zgodnie z przepisami i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ Inspekcji Sanitarnej nie może orzec o chorobie zawodowej wbrew prawidłowym pod względem formalnym, negatywnym orzeczeniom lekarskim ( por. wyrok NSA z 24.02.1998r. I SA 1520/97,ONSA 1998, z.4, poz.150). Nie kwestionując faktu, że opinie te należy traktować jako opinie biegłego i podlegają one weryfikacji przez organy orzekające, należy zauważyć, że na gruncie rozpoznawanej sprawy sporządzone opinie są prawidłowo uzasadnione. Wskazują wprost, iż brak jest podstaw do uznania, że nowotwór płuca rozpoznany u skarżącego, powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej prawidłowo dokonały oceny narażenia zawodowego skarżącego, natomiast specjalistyczne jednostki orzecznicze wydały opinie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. Ten materiał dowodowy dawał, w ocenie Sądu, podstawę do wydania decyzji negatywnych dla skarżącego. Dowody zebrane w sprawie wskazują bowiem, iż brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy występującym schorzeniem a wykonywaną pracą. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1.12.2004 w sprawie substancji, preparatów czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy zaliczanych do 1 kategorii rakotwórczości nie jest zamknięte ani pełne i każdy przypadek narażenia zawodowego należało badać indywidualnie" , stwierdzić trzeba, iż jest on bezzasadny. Sąd podziela stanowisko prezentowane w uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy, iż otwartość wykazu czynników rakotwórczych nie daje podstaw do przyjęcia, że wykaz ten może być poszerzony o dowolne substancje chemiczne, gdyż można go uzupełnić tylko w oparciu o wyniki badań naukowych i epidemiologicznych, które wykażą, iż dana substancja jest czynnikiem rakotwórczym. Z oceny narażenia zawodowego wynika, że żadna z substancji chemicznych na jakie był narażony skarżący nie została zakwalifikowana do kategorii 1, czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym, a więc takich dla których istnieją wystarczające dowody na związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na te substancje a powstaniem raka. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.