II SA/Ke 706/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Ref. stażysta Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.K. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 706/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wydaną w dniu [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ulicy P. w K. przyłącza do kanalizacji sanitarnej i ustalenia opłaty z tego tytułu. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził na wstępie, że wbrew stanowisku organu I instancji odwołanie strony zostało wniesione w terminie, ponieważ w aktach sprawy nie ma prawidłowego, zgodnego z art. 39 kpa dowodu doręczenia stronie decyzji organu I instancji, a organ wadliwie przyjął, że dołączony do akt dokument kasowy KP z uwidocznioną datą wpłaty przez skarżącego gotówki z tytułu opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest dowodem doręczenia J.K. decyzji organu I instancji. Ponadto o uchybieniu terminu do złożenia odwołania nie może świadczyć data wniesienia go bezpośrednio do organu II instancji, zamiast, zgodnie z art. 129 § 1 kpa za pośrednictwem organu I instancji, skoro sam ten organ błędnie pouczył stronę o takiej procedurze wniesienia odwołania. Rozpatrując sprawę merytorycznie organ II instancji ustalił, że umieszczenie w pasie drogowym ulicy P. przyłącza kanalizacji sanitarnej, czego dokonał J.K. , jest zajęciem pasa drogowego wymagającym zezwolenia o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. Nr204/2004 poz.2086, zm. Dz.U. Nr 273/2004 poz.2703). Za takie zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, obliczaną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Wysokość rocznej stawki tej opłaty została określona na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 cytowanej ustawy, w uchwale Nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych w K. na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg(Dz. Urz. Woj. Ś. Nr 153/2004 poz. 2117). W myśl § 3 ust. 1 i 4 tej uchwały, stawka opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń, drogi krajowe i wojewódzkie wynosi: jezdnie 100 zł., chodniki, pobocze, zieleńce urządzone: 30 zł., a za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Istotny dla określenia wysokości opłaty jest przy tym planowany i określony we wniosku okres zajęcia pasa drogowego, o czym stanowi § 1 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140/2004 poz. 1481). Stosownie do tych przepisów i treści wniosku J. K. Miejski Zarząd Dróg w K. zasadnie zezwolił stronie na umieszczenie w pasie drogowym ulicy P. w K. (stanowiącej drogę publiczną kategorii wojewódzkiej nr 786), przyłącza do kanalizacji sanitarnej i określił z tego tytułu odpowiednie opłaty obliczone za okres od 1 października 2004 r. W skardze datowanej na 24 marca 2005 r. J. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Zarzucił, że: 1. nie powinien być obciążony opłatami za zajęcie pasa drogowego, ponieważ stan sanitarny miasta oraz związana z tym ochrona zdrowia i środowiska naturalnego należy do ustawowych obowiązków gminy K. i powinna być bezpłatna, bo na ten cel wszyscy mieszkańcy płacą podatki, 2. ponieważ inwestycja, polegająca na wykonaniu kanalizacji sanitarnej została przerwana i nie może być dokończona z braku środków, to pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego pod przyłącze do tej kanalizacji jest bezsensowne, a ustalanie opłaty rocznej co najmniej przedwczesne, 3. uchwała Rady Miejskiej w K. może być kwestionowana w niniejszym postępowaniu, ponieważ obywatele nie zostali zawiadomieni o jej istnieniu i nie mięli możliwości jej zakwestionowania, 4. uzbrojenie techniczne terenu wraz z kolektorem i przyłączami należy albo do Państwa, albo do władz samorządowych, a decyzja zezwalająca na wykorzystanie pasa drogi potrzebna jest tylko po to, aby nie stwarzać utrudnień w ruchu i dla bezpieczeństwa komunikacji, 5. ponieważ korzystanie z wody i odprowadzanie ścieków należy do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, to przedsiębiorstwo to powinno brać udział w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi organ podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72/01 poz.747 ze zm.) realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przyłącza stanowią własność osoby, która poniosła koszty ich budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ II instancji czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w terminie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy o p.p.s.a.). Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 kpa). Z przepisu tego nie wynika, jak to przyjął organ II instancji, że brak pokwitowania doręczenia decyzji, uniemożliwia wykazanie faktu doręczenia pisma stronie. Faktu doręczenia i daty doręczenia nie można domniemywać, a jeżeli istnieją wątpliwości co do zaistnienia tych zdarzeń, to organ, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ma obowiązek podjąć wszelkie działania w kierunku wykazania tej okoliczności w toku postępowania wyjaśniającego. Okoliczność tę można przy tym wykazać przy pomocy wszelkich dowodów umożliwiających ustalenie tej daty w sposób pewny (por. wyroki NSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 1997 r., II S.A./Kr 865/96, ONSA 2/1998 poz. 68, NSA w Lublinie z dnia 13 listopada 1996 r., I S.A./Lu 98/96, LEX nr 28925). W niniejszej sprawie istniały niewykorzystane przez organ II instancji możliwości wyjaśnienia tej wątpliwości mającej decydujące znaczenie dla dopuszczalności merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. W aktach sprawy na k. 19 znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg w K. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiące odpowiedź na żądanie organu II instancji dotyczące nadesłania dokumentów uzupełniających odwołania mieszkańców ulicy P. w K., w tym i skarżącego J. K. Jak wynika z treści pisma, w załączeniu do niego zostały przesłane oryginały dokumentów kasowych KP z uwidocznioną datą, która jest datą pobrania z Miejskiego Zarządu Dróg decyzji na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym oraz "oryginały potwierdzeń odbioru wysłanych decyzji "Pocztexem" z danymi osobowymi wynikającymi z przesłanej decyzji i datą doręczenia". Dokument ten wpłynął do organu II instancji w dniu 24 stycznia 2005 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy nie ma przesłanych wówczas potwierdzeń odbioru wysłanych decyzji, a jest jedynie dokument kasowy nr KP/Śs 2293/58/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r., z którego wynika, że J.K.w dniu 21 grudnia 2004 r. wpłacił do kasy Miejskiego Zarządu Dróg w K. kwotę 22,40 zł. z tytułu wynikającego z decyzji [...] , czyli z decyzji wydanej w niniejszej sprawie w dniu [...] przez organ I instancji. Mimo powziętych wątpliwości co do faktu i daty doręczenia tej decyzji J. K. oraz mimo podjętych czynności wyjaśniających znajdujących wyraz w odpowiedzi organu I instancji z 24 stycznia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 7 i 77 kpa, nie podjęło koniecznych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii, ani nawet nie wspomniało w uzasadnieniu swej decyzji o losach przesłanych do niego oryginalnych potwierdzeń odbioru decyzji, o jakich mowa w piśmie z 24 stycznia 2005 r. Okoliczność ta uniemożliwia sądowi ocenę, czy decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu za potwierdzeniem odbioru i w jakiej ewentualnie dacie. Ewentualny brak takiego potwierdzenia nie oznacza jednak, jak to wyżej wskazano, niemożności ustalenia tych istotnych dla sprawy okoliczności. Fakty te mogą bowiem być wykazywane przy pomocy wszelkich dowodów, nie wyłączając dowodu z przesłuchania osób, które brały udział przy ewentualnym doręczaniu tej decyzji. Istotnym dowodem, który organ powinien przeprowadzić, jest również dowód z dokumentu w postaci dowodu kasowego z dnia 21 grudnia 2004 r. Aczkolwiek istotnie nie potwierdza on wprost faktu i daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, to jednak rodzi pytanie, czy skarżący w dniu 21 grudnia 2004 r. miał świadomość, z jakiego tytułu płacił na rzecz MZD w K. kwotę 22,40 zł. Szukając odpowiedzi na to pytanie organ powinien pamiętać o wynikającej z art. 75 § 2 kpa możliwości odebrania od strony, na jej wniosek oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, na temat faktu i daty doręczenia jej decyzji z dnia [...] O możliwości złożenia wniosku o odebranie takiego oświadczenia, organ powinien stronę pouczyć na podstawie art. 9 kpa, a ewentualne nie złożenie wniosku - odpowiednio ocenić. Zaniechanie wskazanych działań i przyjęcie błędnej wykładni, jakoby brak pokwitowania uniemożliwiał ustalenie w sposób pewny faktu i daty doręczenia J. K. decyzji organu I instancji, stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem ustalenia, że odwołanie wniesione bezpośrednio do SKO w dniu 7 stycznia 2005 r., wpłynęło po ustawowym, czternastodniowym terminie, organ II instancji miał, stosownie do treści art. 134 kpa obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oceniając czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, organ II instancji będzie miał również na uwadze treść art. 65 § 1 i 2 kpa. Przepisy te, mające zastosowanie do postępowania administracyjnego, a więc i do postępowania odwoławczego, nakazują organowi niewłaściwemu, do którego odwołanie wniesiono, niezwłoczne przekazanie go do organu właściwego, z zachowaniem skutków prawnych wynikłych z daty złożenia odwołania do organu niewłaściwego. Z rażącym pominięciem tego przepisu organ II instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywiódł z faktu błędnego pouczenia o procedurze odwołania zawartej w decyzji organu I instancji skutki takie, jakby w sprawie została złożona prośba o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (art. 58 § 1 kpa). Prośby takiej jednak, strona w sprawie nie złożyła. Uchybienia prawa procesowego, o jakich mowa wyżej, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bez możliwości merytorycznej oceny zasadności skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 ppsa sąd zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.