II SA/Ke 708/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Starosty S. z dnia [...], odmawiającej - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji ostatecznej Starosty S. z dnia [...], udzielającej K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową i centralnego ogrzewania, na działce Nr 357/1 w Parszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. W postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę brała udział tylko inwestorka K. S., której decyzję doręczono w dniu jej wydania. W dniu 12 kwietnia 2011 r. do Starosty S. wpłynęło pismo B. G., w którym domagał się on wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Żądanie to uzasadnił tym, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej numerem 355/1 i na etapie ustalania warunków zabudowy wniósł zastrzeżenia dotyczące tego, że inwestor posługuje się planem sytuacyjnym terenu, który nie odzwierciedla stanu rzeczywistego granicy pomiędzy działkami 355/1 i 357/1, ustalonego w wyniku pomiarów z 1968r. Wskazał, że granica odzwierciedlająca spokojny stan posiadania stała się sporna i że do obecnej chwili było wiele sporów o miedzę. Wskazał także, że ma zastrzeżenia do pracy geodety, który wytyczył granicę bez powiadomienia go o tym. Obecnie na około 195. metrze szerokość działki 357/1 jest wyznaczona na około 19,9 metrów, a winna wynosić około 19,2 metra. O wydanym postanowieniu dowiedział się w dniu 9 kwietnia 2011 r. Wskazał także, że nie wnosi sprzeciwu do wznoszenia budynków na działce 357/1, ale oczekuje na etapie prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę, na uregulowanie sprawy spornej granicy pomiędzy działkami. W kolejnych pismach wskazywał, że postępowanie kwalifikuje się do wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, albowiem dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się niezgodne z prawem, gdyż projekt zagospodarowania został sporządzony na mapie dla celów projektowych, która nie odzwierciedla stanu faktycznego i są w związku z tym wątpliwości, czy oświadczenie inwestorki o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone bez naruszenia prawa. Początkowo organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez Wojewodę ego, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Starosta S. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. i następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 147 kpa odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygniecie wskazał, że z pism B. G. wynika, że powodem wznowienia postępowania jest przebieg granic nie odzwierciedlający stanu faktycznego. Nie przedstawił on jednak żadnych dokumentów, z których wynikałby inny przebieg granicy niż przedstawiony na projekcie, a z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że na dzień wydania pozwolenia na budowę przebieg granic pomiędzy działkami 357/1 i 355/1 jest zgodny z materiałami będącymi w zasobach PODGiK i nie było prowadzone żadne postępowanie rozgraniczeniowe. W sprawie o pozwolenie na budowę powinnością organów jest oparcie się na obowiązujących opracowaniach geodezyjno – kartograficznych, a wynikający z aktualnej mapy zasadniczej przebieg granic jest dla nich wiążący. Zaprojektowany budynek, zgodnie z zatwierdzonym projektem ma się znajdować w odległości 5,02 metra od granicy z działką nr 355/1, na której w granicy istnieje budynek gospodarczy parterowy, murowany, kryty blachą. Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym tylko w sytuacjach szczególnych wzruszenie decyzji ostatecznej. Z przytoczonych przez B. G. okoliczności oraz ze zbadanych dokumentów wynika, że brak jest dowodów, wskazujących na istnienie przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji. W odwołaniu B. G. ponownie zarzucił, że nie został uznany za stronę, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy gwarantowała mu ochronę jego własności na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, projekt zagospodarowania działki 357/1 został sporządzony na mapie dla celów projektowych, która nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, nie przeprowadzono postępowania rozgraniczeniowego, a przebieg granicy jest zmieniony o około 0,3 metra kosztem jego działki, takie zaś działanie jest niezgodne z art. 153 kc oraz art. 33 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nadto zarzucił, że jego zdaniem zatwierdzony projekt nie spełnia wymogów § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami), dalej określanego w skrócie rozporządzeniem, bowiem odległość nowego budynku od jego budynku, usytuowanego w granicy wynosi 5.02 m, a powinna wynosić 8 metrów. Jego budynek gospodarczy jest faktyczne budynkiem murowano – drewnianym, krytym dachówką cementową, a nie blachą. Ponownie poddał w wątpliwość zgodność z prawem złożonego przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda , powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ocena, czy zachodzi ta podstawa może być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania. Wniosek o wznowienie został złożony w terminie, dlatego też prawidłowo Starosta S. wznowił postępowanie i następnie, stosownie do przepisów art. 149 § 2 kpa, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, badając merytorycznie czy zachodzą rzeczywiste przesłanki wznowienia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pojecie strony definiuje art. 28 kpa, zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to pojęcie konkretyzuje. Stosownie do tego ostatniego przepisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przytoczył także zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane definicję obszaru oddziaływania. Wskazał, że w analizowanej sprawie, z projektu budowlanego wynika, że budynek na działce 357/1 został zaprojektowany w odległości 5,02 metra od granicy z działką nr 355/1, w odległości 15,5 metra od budynku mieszkalnego B. G. i w odległości 5,02 metra od jego budynku gospodarczego. Dalej organ przytoczył treść § 12 ust. 1 i ust. 4 tego rozporządzenia i wskazał, że projektowany budynek mieszkalny na działce nr 357/1 w Parszowie nie ogranicza zagospodarowania terenu działki 355/1, co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od osoby do tego legitymowanej, to zaś z kolei obligowało Starostę do wydania decyzji odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że PODGiK nie ma informacji, aby w dniu [...] na działce nr 357/1 były prowadzone jakiekolwiek prace geodezyjne, zaś na mapie do celów projektowych granice działki 357/1 są przedstawione zgodnie z opracowaniem przyjętym do zasobu geodezyjnego. Brak dowodów aby mapa, na której został opracowany projekt, utraciła przydatność użytkową i została wyłączona z zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w S., zaś organ architektoniczno – budowlany nie może kwestionować zapisów wskazanych na tej mapie, w tym przebiegu granic. Odnośnie zarzutu, że znajdujący się przy granicy budynek gospodarczy B. G. nie jest, jak by to wynikało z opisu projektanta, budynkiem murowanym, krytym blachą, ale budynkiem murowano – drewnianym, organ wskazał, że drewniana jest konstrukcja dachu i w świetle § 271 ust. 1, 10 i 11 rozporządzenia, działka odwołującego się nie znajduje się w obszarze oddziaływania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję B. G. zarzucił naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 2 i 3, art. 80, 89 § 1, art. 10 w zw. z art. 28 i 81 kpa oraz art. 104 § 2 kpa i związku z tym domagał się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazał, że już w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy podnosił, że inwestorka posługuje się planem sytuacyjnym terenu, który nie odzwierciedla stanu rzeczywistego przebiegu granicy, ustalonego w wyniku pomiarów z 1968 r. "Tak więc granica pomiędzy działkami odzwierciedlająca spokojny stan posiadania ponad 40, lat stała się sporna". W trakcie pomiarów w sierpniu i listopadzie inwestorka zażądała od niego przesunięcia ogrodzenia o około 0,3 metra w kierunku jego działki. O pomiarach przeprowadzanych w listopadzie, w niedzielę, nie był powiadomiony. Dalej skarżący opisał przebieg postępowania i wskazał, że w efekcie nadal nie został rozstrzygnięty przebieg spornej granicy pomiędzy działkami. Mimo podejmowanych przez niego prób właścicielka działki 357/1 nie podjęła rozmów mających na celu zawarcie sąsiedzkiej ugody przed organem I instancji, aby istniejący, zgodny ze stanem na gruncie od 1968 r. przebieg granic uznać za prawidłowy. Ponownie zarzucił, że nie brał udziału w postępowaniu, pomimo, że w decyzji o warunkach zabudowy gwarantuje mu się ochronę jego własności na etapie pozwolenia na budowę, projekt zagospodarowania działki nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, wyznaczonego istniejącym ogrodzeniem, nie przeprowadzono postępowania rozgraniczeniowego, a mapa do celów projektowych została wykonana tak, że zmieniono przebieg granicy o około 0,3 metra. Dalej powołał się na przepisy dotyczące zasiedzenia, które jego zdaniem powinien uwzględnić geodeta. Wskazał, że wielkość spornej powierzchni gruntu: trójkąt o przyprostokątnych około 0,3 metra od strony ulicy i ok. 115 w głąb działki powoduje, że istnieją wątpliwości, czy inwestorka bez naruszenia prawa złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucił również, że została przeprowadzona rozprawa bez formalnego wznowienia postępowania, na której nie umożliwiono jego pełnomocnikowi wypowiedzenie. Podniósł, że o ugodowe załatwienie problemu spornej granicy zwracał się zarówno do inwestorki jak i do Starosty, ale ani ten organ ani Wojewoda tego nie rozważyli. Podsumowując swoją skargę B. G. wskazał, że domaga się aby w drodze mediacji ustalić przebieg granicy z uwzględnieniem zasiedzenia przygranicznego pasa ziemi, dzięki czemu jego studnia i budynek będą znajdować się nadal w obszarze jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem B. G. o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu nie brał on udziału. Tak więc skoro jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania wskazał on na to, że nie brał udziału w sprawie, a powinien brać, podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowo organy uznały, że aby zbadać, czy ta podstawa wznowienia zachodzi, konieczne jest wznowienie postępowania, co też w sprawie nastąpiło, po uprzednim prawidłowym ustaleniu, że został zachowany miesięczny termin, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Ostatecznie po przeprowadzeniu postępowania organy uznały, że nie zachodziła w sprawie przyczyna wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, albowiem skarżącemu nie przysługuje status strony, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania domu mieszkalnego, którego dotyczyła ostateczna decyzja z dnia [...] Co prawda nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu jakie zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zawsze, ilekroć budynek mieszkalny jest usytuowany z zachowaniem odległości od granicy, określonych w § 12 rozporządzenia (a więc 4 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy i 3 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), to takie jego usytuowanie nie powoduje objęcia sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania. Z reguły bowiem, pomimo zachowania powyższych odległości, właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być wzniesiony budynek, będą legitymowani do udziału w takim postępowaniu. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2011r. w spawie II OSK 1182/10 ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego budynku i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (Lex nr 1083569). Również w sprawie II OSK 2375/10 NSA wskazał, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania (Lex nr 1145589). Tym niemniej w tej konkretnej sprawie zdaniem Sądu organy ostatecznie prawidłowo ustaliły, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania jednorodzinnego parterowego budynku mieszkalnego, z użytkowym poddaszem. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie zakończone zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją, toczyło się w trybie wznowieniowym, a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych, które umożliwiają, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z tym wskazać należy, że to przede wszystkim na skarżącym, jako osobie domagającej się wznowienia postępowania, ciążył obowiązek wykazania, że oddziaływanie obiektu, który ma być wzniesiony, wykracza poza obszar nieruchomości K. S., a w szczególności powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Tymczasem B. G. swoją legitymację do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony uzasadnia tym, że był stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji oraz tym, że stała się sporna granica między jego nieruchomością, a nieruchomością inwestorki. Odnośnie pierwszego argumentu zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, ustalenie, czy postępowanie to dotyczy interesu konkretnego podmiotu jest oceniane przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnośnie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, oprócz przepisu art. 28 kpa ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który uściśla krąg stron tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011r.w sprawie II OSK 268/10, nie w każdym wypadku krąg stron uczestniczących w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest taki sam, a dotyczy to zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy zawsze są uczestnikami postępowania lokalizacyjnego, ale aby stać się stronami postępowania w spawie wydania pozwolenia na budowę, ich nieruchomość musi znajdować się w ustalonym przez właściwy organ obszarze oddziaływania obiektu (Lex nr 1071235). Tym właściwym do ustalenia obszaru oddziaływania organem jest organ architektoniczno – budowlany, nie zaś organ planistyczny. Dlatego też nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, odnosząc się do zarzutów skarżącego, Burmistrz Wąchocka wskazał, że będzie on mógł chronić swoje interesy w trakcie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, nie może to skutkować automatycznym uznaniem przez organ architektoniczno – budowlany, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania domu mieszkalnego K. S. Drugim argumentem, który zdaniem B. G. uzasadnia przyjęcie, że jest on stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, jest kwestia spornej jego zdaniem granicy. W związku z tym zauważyć należy, że spór dotyczy pasa gruntu w kształcie trójkąta o podstawie wynoszącej około 30 centymetrów. Jeśli się zważy to, że projektowany dom mieszkalny został usytuowany w odległości 5,02 metra od granicy, to nawet przesunięcie tej granicy o 30 centymetrów w stronę działki inwestorki nie spowoduje tego, że znajdzie się on na działce należącej do skarżącego. Zachowana w takiej sytuacji zostanie również minimalna odległość 4 metrów od granicy, o jakiej mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Tak więc nawet gdyby się okazało, że doszło do zasiedzenia przez B. G. tego spornego przygranicznego pasa gruntu, brak jest podstaw do uznania, że spowoduje to jakieś oddziaływanie tego obiektu na sposób zagospodarowania przez skarżącego jego działki. Taka różnica w przebiegu granicy nie może także w żadnym razie podważać prawidłowości i prawdziwości złożonego przez K. S. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno z pism składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organami, jak i skargi wynika, że w niniejszej sprawie chodzi mu wyłącznie o ustalenie przebiegu granicy w sposób uwzględniający istniejący stan na gruncie, który różni się od granicy ewidencyjnej. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wprost stwierdził, że "intencją ojca nie jest doprowadzenie do rozebrania budynku na działce uczestniczki ani jego przesunięcie, a chodzi o dokonanie rozgraniczenia między obiema działkami, tak aby zarówno budynek gospodarczy skarżącego jak i studnia w całości znalazły się na działce nr 355". W związku z tym podkreślenia wymaga, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone przez inny organ i nie może ono być częścią postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Jeśli skarżący uważa, że zasiedział przygraniczny pas gruntu, w związku z czym granica ewidencyjna powinna przebiegać w innym miejscu, powinien wystąpić z wnioskiem o rozgraniczenie i dopiero stosowna ugoda zawarta na gruncie przed wyznaczonym do czynności geodetą bądź też postanowienie sądu powszechnego o rozgraniczeniu, będzie stanowiło podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów. W sprawie o pozwolenie na budowę skarżący nie może skutecznie doprowadzić do zmiany granic w ewidencji gruntów. Jak zaś słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, projekt zagospodarowania działki, stanowiący stosownie do art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego część projektu budowlanego, sporządza się na aktualnej mapie, przy czym chodzi tu o kopię aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 8 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zmianami). Z powyższego względu organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógłby żądać od inwestora aby przedstawił plan zagospodarowania działki uwzględniający inny przebieg granic niż ten, wynikający z ewidencji gruntów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności jak również i to, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianą).