II SA/Ke 708/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. i B. P. na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 26 maja 2021 r. nr XXXIV/290/2021 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić M. W. i B. P. kwoty po 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisów od skargi. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE W dniu 26 maja 2021 r. Rada Gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła [...] w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S.. Pismem z 23 lipca 2021 r. M. W. i B. P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie: 1) norm prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez poprzestanie przez organ uchwałodawczy gminy na rozważeniu partykularnego interesu jednostki (T. G.) i pominięciu interesu publicznego (mieszkańców gminy), podczas gdy ustawodawca nakazuje, aby ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ ważył interes publiczny i interesy prywatne, 2) norm prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ wymagań ładu przestrzennego, polegające na zmianie przeznaczenia działek ewid. Nr [...], [...], [...], [...] na tereny przemysłowe w sytuacji, gdy działki ewidencyjne bezpośrednio sąsiadujące z ww. są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i w taki sposób zostały zagospodarowane, 3) norm prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...] w sposób godzący w zdrowie i bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz prawo własności, w zw. z tym, że z terenów przemysłowych (nr [...], [...], [...], [...]) będzie dochodziło do powstawania immisji zagrażających zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, a ponadto, tereny przemysłowe spowodują obniżenie wartości rynkowej nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że nowo uchwalone studium zostało dostosowane do potrzeb T. G. w zakresie przeznaczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...] i [...] (tereny przemysłowe), co narusza interes skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że skarżący są właścicielami działek, które sąsiadują z działkami nr [...], [...], [...], [...] stanowiącymi własność T. G.. W ocenie organu, zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała nie wprowadziła aktualnie dla skarżących ograniczenia w sposobie korzystania z ich nieruchomości. Podkreślono, że mając za podstawę wprowadzone zaskarżonym studium kierunki zagospodarowania dla terenów, na których usytuowane są działki nr [...], [...], [...], [...], w szczególności w zakresie zasad zagospodarowania i standardów kształtowania zabudowy nakierowanych na ograniczenie ewentualnych uciążliwości i wyznaczanie strefy zieleni zabezpieczającej zabudowę mieszkaniową przed potencjalnymi uciążliwościami zagospodarowania w obszarach PU przy granicy z terenami zabudowy mieszkaniowej – nie sposób wyprowadzić tezy, że utrudnią one zagospodarowanie nieruchomości skarżących, spowodują uciążliwości i ograniczą swobodne użytkowanie ich nieruchomości, wpłyną na rozporządzanie prawem własności. Uchwalone studium nie daje właścicielowi nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem PU w stosunku do nieruchomości skarżących możliwości szerszego wykonywania prawa własności, wpływającego na zakres wykonywania własności przez skarżących. Zarządzeniem z 20 sierpnia 2021 r. skarżący zostali wezwani do wykazania, w terminie 7 dni, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.). W odpowiedzi z 3 września 2021 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżona uchwała stanowi podstawę od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że utrzymanie w mocy tej uchwały doprowadzi do sytuacji, w której zostaną pozbawieni uprawnienia do kwestionowania planów inwestycyjnych T. G., które godzą w ich dobra osobiste i materialne. Podkreślili, że zaskarżona uchwała zmienia przeznaczenie działek o nr [...], [...], [...], [...] na tereny przemysłowe w sytuacji, gdy działki ewidencyjne nr [...] i 161 bezpośrednio sąsiadujące z ww. działkami są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i w taki sposób zostały zagospodarowane. Wskazano przy tym, że według aktualnego planu miejscowego nieruchomości gruntowe stanowiące własność T. G. znajdują się na terenie oznaczonym symbolami: MN2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; R – tereny rolnicze; KD-Z – drogi klasy zbiorczej. Dopuszczalne przeznaczenie na tym terenie to usługi komercyjne podstawowe, infrastruktura techniczna, obiekty małej architektury i parkingi. T. G. planuje inwestycję, której przedmiotem jest budowa budynku warsztatu rzemieślniczego zajmującego się zabudową pojazdów typu bus. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja, w której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtuje sytuację prawną podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a organ powinien ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zmiana przeznaczenia nieruchomości położonych na obszarze zabudowy mieszkaniowej, na tereny przemysłowe, jest niezgodna z zasadą uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca bowiem skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi oznacza, że sąd nie ocenia zgodności z prawem materialnym postanowień ww. aktów ani zgodności ich podjęcia z przepisami proceduralnymi, poprzestając na ustaleniu, że objęty skargą akt nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w świetle zacytowanego wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek taki wypływa wprost z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ponieważ art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtuje w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga więc ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także stwierdzenia jego naruszenia konkretną uchwałą. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. To na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżony akt narusza jej własny indywidualny interes prawny. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy. Na sferę ich praw mogą dopiero oddziaływać w sposób bezpośredni przepisy miejscowego planu, uchwalonego po przyjęciu przez radę gminy uchwały w przedmiocie studium. Dlatego też wykazanie, że ostatnia wymieniona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela danej nieruchomości jest z natury rzeczy utrudnione, choć co do samej zasady wykluczyć takiej sytuacji nie można. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. także uzasadnienie postanowienia WSA w Ł. z 14 lipca 2021 r., sygn.. akt II SA/Łd [...], dostępne na stronie [...]). Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje więc jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, przy czym, jak powiedziano już wyżej, to na stronie skarżącej, a nie na Sądzie, ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd [...] i WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po [...], dostępne jak wyżej). Analizując dopuszczalność skargi w omówionym aspekcie Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste, aktualne i bezpośrednie. Jak wynika z treści skargi oraz pisma procesowego z 3 września 2021 r., naruszenia przez studium ich interesu prawnego, skarżący upatrują w tym, że zaskarżona uchwała doprowadzi do zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do sposobu przeznaczenia terenu należącego do T. G. (działki nr [...], [...], [...] oraz [...]) z dotychczasowego – tereny zabudowy mieszkaniowej na obszar o przeznaczeniu przemysłowym. Wskutek tego skarżący wyrazili obawę co do uciążliwości i dokuczliwości inwestycji, którą T. G. zamierza zrealizować w postaci budowy budynku warsztatu rzemieślniczego, zajmującego się zabudową pojazdów typu bus. Jak podnieśli skarżący, działalność tego typu zakładu wiąże się z emisją zanieczyszczeń (m.in. oparów, pyłów i dymów) oraz hałasu (cięcie blach), na które narażeni będą właściciele nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji oznacza to spadek wartości rynkowej nieruchomości stanowiących własność skarżących oraz spadek komfortu ludności zamieszkujących na sąsiednich działkach. Wprawdzie M. W. i B. P. nie wykazali, które konkretnie działki stanowią ich własność (w piśmie z 3 września 2021 r. na str. 3 mowa jest o działkach oznaczonych numerami [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością T. G., przy czym nie złożono jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tytuł skarżących do własności tych działek), jednak Sąd przyjął, że okolicznością w sprawie bezsporną jest to, że skarżący są właścicielami nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem, który w studium określony został jako obszar aktywności gospodarczej (PU). Okoliczność tę, wskazaną w sposób ogólny skardze, przyznał organ w odpowiedzi na skargę. Co do M. W. potwierdza ją dodatkowo dołączona do skargi kopia decyzji Wojewody Ś. z 10 sierpnia 2020 r. znak: [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z 24 czerwca 2020 r. i orzekająca o braku podstaw do udzielenia T. G. pozwolenia na budowę budynku warsztatu rzemieślniczego (centrum dresingu i komfortu pojazdów typu bus) wraz z instalacjami na działce nr [...] w S. . M. W. był stroną odwołującą się od decyzji organu I instancji, zaś zważywszy na treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), zakreślających krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, należy przyjąć, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...], położonej na terenie oznaczonym w zaskarżonym studium symbolem PU. Z treści zaskarżonego studium (załącznik nr [...] do uchwały - część B) wynika, że w postanowieniach dotyczących obszaru aktywności gospodarczej [...] (produkcji, usług, składów i magazynów), wskazano jako funkcję podstawową: tereny szeroko pojętych usług, rzemiosła, wytwórstwa, magazynów, składów, hurtowni, centr logistycznych, baz transportowych, parków technologicznych, centr wystawienniczych, stacji benzynowych, produkcji odnawialnych źródeł energii do 100 kW (z wyłączeniem elektrowni wiatrowych nie będących mikro- instalacjami), wytwórstwa i przetwórstwa oraz produkcji przemysłowej. Dopuszczono produkcję odnawialnych źródeł energii, w tym: instalacji o mocy powyżej 100 kW na terenach oznaczonych na rysunku studium strefą oddziaływania. Lokalizacja pod warunkiem, że ponadnormatywna uciążliwość tych instalacji obiektów i urządzeń zamknie się w granicach stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – ustalonych w granicach obszaru. Funkcja uzupełniająca określona została następująco: - zieleń izolacyjna, zabudowa administracyjna, usługowa, socjalna i biurowa służąca obsłudze funkcji podstawowej oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja; - zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej za wyjątkiem mieszkań służbowych (w tym budynków jednorodzinnych osób prowadzących przedmiotową działalność lub do tego upoważnionych), przy czym zaleca się, aby jej udział nie przekraczał 25 % powierzchni całkowitej zabudowy; - zapewnić zabudowie mieszkaniowej ochronę przed ewentualnymi uciążliwościami (hałas, pył) od istniejących bądź projektowanych obiektów mogących nieść takie uciążliwości; - obowiązek nasadzenia wysokiej i średniej zieleni izolacyjnej wzdłuż granic bezpośrednio sąsiadujących z zabudowa mieszkaniową lub z jej udziałem. - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, w szczególności infrastruktury technicznej i dróg; Studium wskazuje przy tym, że do uszczegółowienia w miejscowym planie zagospodarowania terenu pozostają wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze PU, przy zachowaniu: - minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu - 20% (dla części z dopuszczoną zabudową mieszkaniową służbową) i/lub 15% (dla zabudowy pozostałych funkcji) działki budowlanej jako teren biologicznie czynny; - maksymalnej powierzchni zabudowy do 75%, wskaźnik intensywności zabudowy do 2.5; - maksymalnej wysokości zabudowy wytwórczej, magazynowej, składowej i innych obiektów funkcji podstawowej - do 14 m, za wyjątkiem części obiektów wymagających zwiększenia wysokości ze względów technologicznych; - wysokości obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania terenu warunkuje się wymaganiami technicznymi; - maksymalnej wysokości zabudowy biurowej i funkcji uzupełniającej – do 12 m. Ustalono generalnie wymóg stosowania dachów spadzistych o nachyleniu połaci pomiędzy 20o a 45o. "Dopuszcza się stosowanie dachów płaskich tzw. "zielonych dachów". Dachy obiektów i budowli technicznych – nie ustala się, wynikające z rozwiązań systemowych. Wymagane jest zapewnienie miejsc postojowych i wewnętrznej obsługi komunikacyjnej w granicach działki lub terenu inwestycji lub w terenie, do którego inwestor posiada tytuł prawny". Jak powiedziano już wyżej, postanowienia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i z pewnością przywołane wyżej kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem PU, zostaną uszczegółowione w planie, który nie może być z nimi sprzeczny. Nie oznacza to jednak naruszenia przez studium interesu prawnego skarżących jako właścicieli działek sąsiadujących z terenem PU. Naruszeniem tego interesu z pewnością nie jest sam fakt zmiany w studium przeznaczenia terenów sąsiednich z mieszkaniowych na przemysłowe, gdyż z uwagi na opisany już charakter studium, nie wywołuje ono - co do zasady - zewnętrznych skutków prawnych i nie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności, a więc w sposób korzystania, zagospodarowania nieruchomości czy możliwość jej rozporządzenia. Właściciel działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz [...] położonych na terenie PU, nie jest uprawniony na podstawie ustaleń studium do realizowania zakładu produkcyjnego, opisywanego w skardze, gdyż promesą na udzielenie mu pozwolenia na budowę tego rodzaju inwestycji jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. W aktualnym stanie prawnym nie ma więc mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących, gdyż określony w studium sposób zagospodarowania działek sąsiednich (oznaczonych symbolem PU), generujący w przyszłości ewentualne negatywne oddziaływania emisyjne na nieruchomości stanowiące ich własność - czego skarżący się obawiają, nie kształtuje sposobu realizowania prawa własności, przy czym dotyczy to zarówno działek należących do T. G., jak i działek skarżących. Ukształtowanie nowego sposobu zagospodarowania terenu, które może, ale nie musi naruszać interes prawny skarżących i ingerować w ich prawo własności, nastąpi dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostosowanym do kierunków wskazanych w studium. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy plan jako prawo miejscowe zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, zawiera takie uregulowania, które godzą w sposób wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości przylegających do terenu PU. Postanowienia zaskarżonego studium nie tylko nie zawierają takich przepisów, ale przede wszystkim nie wiążą podmiotów innych poza gminą i tym samym nie dają tym podmiotom prawa do realizowania przewidzianych w studium przedsięwzięć. Z tych przyczyn Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, co powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wpisy od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.