II SA/Ke 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarząd Dróg od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 sierpnia 2010r., orzekającej o zwrocie po ½ części C. M. i J. M. - spadkobiercom byłych właścicieli - niezabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. S. i oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta K. jako działka nr 764/22 o pow. 1231 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg , na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010r. poz. 651 ze zm.), dalej w skrócie ugn oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda ustalił, że nieruchomość położona przy ul. S., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka Nr 454/1 o pow. 1221m2 stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia 11 marca 1977r. Została nabyta od J. i S. małżonków M. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulicy N. Podstawą nabycia była decyzja z dnia 12 lipca 1974r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, zgodnie z którą działka nr 454/1 przeznaczona była pod budowę tej ulicy. Ustalone odszkodowanie w wysokości 46664 zł uwzględniało cenę gruntu ( 5079 zł), roślin (18505 zł) oraz składników budowlanych ( 23080 zł). W oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego organ ustalił, że aktualnie spadkobiercami po poprzednich właścicielach nieruchomości są J. M. i C. M. po ½ części każdy z nich. Wnioskiem z dnia 8 maja 2008r. wystąpili oni o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że działka nigdy nie była wykorzystana na cel, na jaki została nabyta przez Skarb Państwa. Aktualnie wywłaszczona nieruchomość stanowi działkę nr 764/22 o pow. 0,1231ha i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz wypisem z księgi wieczystej KW KIL/00094173/5 stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg . Jak wynika z przeprowadzonych w dniach 11 lipca 2008r. oraz 29 maja 2009r. oględzin nieruchomość od zachodu graniczy z pasem drogowym drogi krajowej nr 73 ul. S.. Wzdłuż tej granicy na całej długości oraz w części południowej rosną drzewa owocowe. Od strony południowej działka jest ogrodzona, wschodnia jej część niewidoczna w terenie przylega do posesji C. M., wzdłuż północnej granicy biegnie betonowy słupek. Północna część działki porośnięta jest trawą. Równolegle do ulicy S. przebiega przez tę działkę linia napowietrzna niskiego napięcia, a w północnej części stoi słup betonowy, stanowiący część tej linii. Z mapy zasadniczej wynika ponadto, że przez działkę biegnie sieć wodociągowa. Przytaczając przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg podnosił, że działka będąca przedmiotem sprawy znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy ulicy S. i że łącznie z innymi działkami wchodzącymi w pas drogowy stanowi jedną nieruchomość, co daje podstawę do odmowy zwrotu oraz, że przy piśmie z dnia 14 stycznia 2010r. została złożona kopia decyzji Wojewody z dnia [...] znak. [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz kopię dziennika budowy z wpisami świadczącymi o rozpoczęciu realizacji rozbudowy ul. S.. Natomiast w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. Dyrektor MZD zarzucił, że nie zostały spełnione przesłanki art. 137 ust. 2 ugn, bowiem bezspornym jest, że nieruchomość w dacie złożenia wniosku o jej zwrot znajdowała się i nadal znajduje w pasie drogowym ulicy S., leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Na nieruchomości znajduje się bowiem pas zieleni przydrożnej niezbędny dla tej klasy drogi, w którym umieszczone są urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto wniosek został złożony po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] znak. [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a nadto działka ta objęta jest decyzją z [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygoru natychmiastowej wykonalności i odwołujący przystąpił do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Uznając odwołanie za niezasadne Wojewoda wskazał, że z protokołów przeprowadzonych w dniach 11 lipca 2008r. i 29 maja 2009r. oględzin nie wynika, aby w ustalonych w art. 137 ugn ustawowych okresach przesądzających o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na działce poczyniono jakiekolwiek działania zmierzające do jej zagospodarowania jako pasa drogowego lub urządzenia na niej ulicy. Nie ma więc żadnych podstaw do uznania, że przedmiotowa działka stanowi część drogi publicznej, skoro nie wykonano na niej żadnych prac związanych z urządzeniem drogi publicznej i na datę zwrotu porośnięta jest drzewami owocowi oraz trawą. Zdaniem organu zupełnie nieistotną jest okoliczność rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, który zgodnie z wpisem w dzienniku budowy rozpoczął się w dniu 30 listopada 2009r. Za bezzasadne organ ten uznał także powoływanie się na aktualne przeznaczenie nieruchomości i na tej podstawie wnioskowanie o jej niezbędności, skoro uwzględniając definicję pasa drogowego wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana jako pas drogowy. Nie można bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że na części nieruchomości znajduje się pas zieleni przydrożnej, której celem jest ochrona użytkowników drogi, skoro teren ten nie został w żaden sposób uporządkowany, nie została posadzona żadna roślinność, związana z funkcją ochronną użytkowników drogi i że taką roślinnością z pewnością nie są stare drzew owocowe, których liczba przekracza 60 sztuk. Organ podkreślił, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości zasadnym jest jedynie zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do art. 136 i 137 ugn. Katalog tych przesłanek jest ściśle określony i nie ma podstaw do jego rozszerzania. Odnośnie dokonanych rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości organ wskazał, że został sporządzony operat szacunkowy, w oparciu o który zostało ustalone, że wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia wynosiła 117.936 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu 97.941 zł. Ponieważ zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosi 13586 zł, tak więc jest ona mniejsza od zmniejszenia wartości nieruchomości, spadkobiercy poprzednich właścicieli zostali zwolnieni ze zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W skardze na tę decyzję Miejski Zarząd Dróg wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K.. Zarzucił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości, określone w art. 137 ust. 1 i 2 ugn, albowiem w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomość bezsprzecznie znajdowała się i nadal znajduje w pasie drogowym ulicy S., leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Skarżący odwołał się do definicji pojęcia pas drogowy, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach krajowych. Wskazał, że działka nr 764/22 została wydzielona z działki stanowiącej pas drogowy ulicy S. w wyniku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, zaewidencjonowanej pod numerem 689/2006, mającej na celu uporządkowanie stanu prawego nieruchomości, że przebieg drogi krajowej został ustalony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 42 poz. 367). Podniósł także, że skoro w części północnej działki jest usytuowany słup betonowy od linii niskiego napięcia, która przebiega przez centralną część działki, równolegle do ulicy S., a także sieć wodociągowa, zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że nieruchomość została zagospodarowana przez dawne jednostki Skarbu Państwa. Wskazał także, że inwestycja polegająca na budowie ulicy N. została zrealizowana, a działka będąca przedmiotem zwrotu została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia pod tak zwany pas zieleni przydrożnej, niezbędny dla tej kategorii drogi, w którym zostały umieszczone urządzenia infrastruktury technicznej. Powołał się także na podnoszoną w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że wniosek o zwrot został złożony po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy S. na odcinku od ul. T. do granic miasta, w ciągu drogi krajowej Nr 73 do parametrów drogi GP, w której to decyzji nieruchomość będąca przedmiotem sprawy stanowi część działki nr 764/16, która później uległa podziałowi, oraz, że działka ta objęta jest także decyzją Wojewody z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, posiadającą rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozważał, czy skarga w tej sprawie jest dopuszczalna, a to z uwagi na fakt, że podpisując ją Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg postawił pieczątkę, z której wynikałoby, iż występuje z upoważnienia Prezydenta Miasta K., który wydał decyzję jako organ I instancji. Ostatecznie po wyjaśnieniu tej kwestii pismem z dnia 29 listopada 2010r. Sąd doszedł do przekonania, iż skarżącym w sprawie jest Miejski Zarząd Dróg, a nie Prezydent Miasta K.. Niewątpliwie zaś MZD jako zarządca nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. do wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody ego, iż przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadne jest jedynie zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stosownie do art. 136 i 137 ugn. Zgodnie bowiem z art. 2 ugn ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, a w szczególności między innymi wymienionej w punkcie 11 tego artykułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 z 2008r., poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 Nr 72, poz. 620). W związku z powyższym w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów, istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości okolicznością było to, że w obrocie prawnym funkcjonują: - ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...], ustalająca lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy S., obejmująca będącą przedmiotem sprawy nieruchomość oraz - decyzja Wojewody z dnia [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W jej punkcie I określono linie rozgraniczające teren inwestycji, w których to liniach znajduje się między innymi działka Nr 762/22. W punkcie IV decyzji, stosownie do przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( zgodnie z którym nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych) stwierdzono, że nieruchomości wymienione w pkt. I sentencji, wskazane w liniach rozgraniczających teren (....) z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Okoliczność, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była jeszcze ostateczna ( i nadal nie jest w dacie orzekania przez Sąd) jest o tyle - zdaniem składu orzekającego - bez znaczenie, że jej wydanie wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, powoduje, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości na podstawie art. 137 ugn. Takie bowiem decyzje, z których jedna orzeka o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, a druga stwierdza, że ta sama nieruchomość staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, wzajemnie się wykluczają. Zauważyć należy, że gdyby decyzja o zwrocie stała się ostateczna i prawomocna przed uprawomocnieniem się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to z chwilą, kiedy ta ostatnia decyzja stałaby się ostateczna, własność nieruchomości z powrotem przeszłaby na własność Skarbu Państwa. W ocenie Sąd okoliczność ta przesądza o tym, że w niniejszej sprawie stosownie do powołanego wyżej art. 2 pkt 11 ugn orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości było niedopuszczalne. Zwrotowi stoi na przeszkodzie także wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych wyłączenie nieruchomości z obrotu. Wyszczególniony w art. 2 w punktach od 1 do 13 ugn katalog ustaw jest otwarty. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że do ustaw, których nie narusza ustawa o gospodarce nieruchomościami, należy także ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009r. sygn. VIII SA/Wa 572/09 Lex nr 508752). Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie IV CSK 40/10 nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (Lex nr 602303). W niniejszej sprawie niewątpliwie z decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej jak i poprzedzającej ją ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej wynika, że działka będąca przedmiotem wniosku o zwrot jest przeznaczona pod drogę krajową, a więc drogę publiczną. Dlatego też jej zwrot na rzecz osób fizycznych jest niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda przy rozstrzyganiu zasadności wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Natomiast odnośnie pozostałych, zawartych w skardze zarzutów, w szczególności dotyczących tego, że zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia, jakim była budowa drogi, został na wywłaszczonej działce zrealizowany poprzez umiejscowienie na niej słupa z linią niskiego napięcia oraz przewodów wodociągowych, są one niezasadne. Sąd podziela stanowisko organów, że budowa tego typu urządzeń, które nie są związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, i które nie są urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą i mogą być lokalizowane nie tylko na drogach ale także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, nie może świadczyć o zrealizowaniu na nieruchomości celu wywłaszczenia, polegającego na budowie drogi. Stosownie do przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.