II SA/Ke 714/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania Z C utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującą Z. C., R. C, J. C. rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 9,10 x 3,0 m położonej na działce w M. przy ul. [...] Gm. [...] przylegającej do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że sprawa przedmiotowej wiaty toczy się od 1998r. i była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji oraz była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W wyroku z dnia 30 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ke 1168/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą rozbiórkę wiaty uznał, iż organ wbrew treści art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia - nie zastosował się do części wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r. sygn. akt II SA/Kr 210/00. Nie zostały bowiem wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności dotyczące ustalenia zarządcy obiektu i obecnych właścicieli nieruchomości, na terenie której znajduje się wiata, a także nałożenia obowiązku rozbiórki wyłącznie na Z. C., co budzi uzasadnione wątpliwości, czy wszystkie osoby będące stronami w sprawie brały udział w postępowaniu administracyjnym. W wyniku uchylenia decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję, na podstawie której obowiązek wykonania rozbiórki wiaty został nałożony na Z. C., R. C. i J. C. Powyższa decyzja została przez organ odwoławczy uchylona decyzją z dnia [...] znak: [...] w związku z nieuwzględnieniem w czynnościach organu pełnomocnika Z. C. - adwokat M. M. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazał Z. C., R. C. i J. C. rozbiórkę wiaty. Od powyższej decyzji odwołała się Z. C. zarzucając nie powiadomienie pełnomocnika o oględzinach wiaty dokonanych w dniu [....], nie ustosunkowanie się do wniosku o przeprowadzenie wizji z udziałem Straży Pożarnej, brak analizy zeznań przesłuchanych świadków, nie wskazanie dowodów świadczących o budowie nowej wiaty i jej zakończeniu, brak ustaleń czy doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z oświadczeniami Z. C. i J. C., wiata o długości ok. 30m została wybudowana przed rokiem 1960, natomiast na początku lat 90 ubiegłego stulecia lecz przed 1995 rokiem, po rozbiórce z jej elementów S. C. wykonał nowy obiekt o wymiarach 9,10m x 3m. Stan ten uzasadnia w zw. z art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. orzekanie w sprawie na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Zarówno obowiązujące w 1960r. przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216) jak i przepisy § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) obowiązujące w dacie wykonania remontu wiaty, wymagały dla budowy wiaty uzyskania pozwolenia na budowę. S. C. pozwolenia na budowę nie posiadał, ponieważ za takie nie można uznać pisma Urzędu Gminy w W z dnia [...] znak: [...] informującego, że na remont wiaty nie wymagane było pozwolenie na budowę. W ocenie organów wykonany przez inwestorów w latach 90-tych ubiegłego stulecia zakres prac nie mógł być uznany za remont, albowiem powstanie obiektu o wymiarach 9,10m x 3m w miejsce poprzednio istniejącego obiektu znacznie dłuższego (30m) przekraczało zakres remontu i stanowiło w świetle art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. budowę, przez którą należało rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę". Remont był zatem samowolą budowlaną, jego zaś dalsze istnienie i użytkowanie uzależnione jest od zgodności z przepisami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. ( Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przesądza o tym brzmienie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., który ogranicza orzeczenie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy o ile istnieją możliwości dokonania zmian i przeróbek obiektu budowlanego doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa wiata posiada konstrukcję drewnianą, została usytuowana przy granicy sąsiedniej działki, częściowo przylega do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej, a częściowo do drewnianego ogrodzenia, znajdującego się w granicy działki. Nie posiada praktycznie żadnej ściany od strony granicy, nie jest przy tym trwale związana z gruntem, ponieważ konstrukcja ustawiona jest punktowo na kamieniach, a jej stan techniczny wskazuje na duże zużycie elementów drewnianych oraz na niestabilność konstrukcji. Wskazana niestabilność była przyczyną wykonanego wzmocnienia. W uzasadnieniu podniesiono, że obiekt drewniany, bez własnej ściany oddzielenia ppoż od strony granicy nie spełniał kryteriów określonych w § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy wiaty rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym budynki gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Nie spełniał również wymogów przepisu § 13 tego rozporządzenia, który dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie wiata będąc samowolą budowlaną nie odpowiada przepisom § 271 ust 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które przewidują ścianę oddzielenia ppoż. spełniającą wymogi § 232 tj. wykonaną z materiałów niepalnych. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa wiata naruszając wskazane podstawy prawne w dacie budowy, a także obecnie obowiązujące powoduje niebezpieczeństwo ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki poprzez stworzenie strefy zagrożenia pożarowego spowodowanej brakiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Brak jest także możliwości stosownie do treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., aby za pomocą dokonanych zmian lub przeróbek tego obiektu, doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami, gdyż przeróbki te sprowadzałyby się do wykonania nowego obiektu (fundamentów, ścian i dachu) od podstaw z innym usytuowaniem, na które to wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ I instancji określił krąg osób będących stronami w sprawie, do których zaliczył spadkobierców po zmarłym inwestorze S. C a to: Z C., J. C. i R. C. Nadto ustalił, że nieruchomość na której znajduje się wiata obecnie stanowi własność H. B., K. C., W. C., K. K., B. C., Z. C., R. C. i J. C. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz na decyzję ją poprzedzającą złożyła Z. C. wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła organom obrazę przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 78, art. 79 § 2, art. 80, art. 107 kpa a także art. 10 kpa polegającą na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem oceny zeznań wszystkich świadków, niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez Z. C., nie poinformowanie pełnomocnika o przeprowadzonych oględzinach, pominięcie w postępowaniu spadkobierców M. i J. C., błędne ustalenie, że S. C. wybudował wiatę zamiast przyjęcie, że dokonał jej remontu biorąc pod uwagę pismo Urzędu Gminy w W. Zdaniem skarżącej za wadliwe należy uznać ustalenie spadkobierców S. C. w oparciu o oświadczenie Z. C. bez uwzględnienia dokumentów z wypisu z ewidencji gruntów, a przede wszystkim postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Podniosła również, że organ nie mógł ocenić stanu technicznego wiaty skoro oględzin dokonywał z sąsiedniej działki. Podkreśliła, że z uwagi na brak dokumentów nie można stwierdzić jaki był zakres zgłoszonych robót remontowych, jednakże ich wykonanie na pewno nie nastąpiło wbrew organowi, który był o nich poinformowany. Reasumując, skarżąca uznała ustalenia odnośnie remontu wiaty, na których oparły się organy, za dowolne. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej obu instancji w pełni zastosowały się do wytycznych tj. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ke 1168/05 ustalając krąg osób biorących udział w sprawie tj. wszystkich współwłaścicieli działki, na której znajduje się wiata przeznaczona do rozbiórki, spadkobierców M i B C oraz Z. C. i spadkobierców S. C. Kierując się treścią art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w oparciu o który obowiązek rozbiórki ciąży na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu, za prawidłowe należy również uznać ustalenia organu w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki na spadkobierców inwestora. Nie stanowi wadliwości postępowania ustalanie spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości oraz spadkobierców inwestora na podstawie oświadczenia Z. C, w sytuacji, gdy żadna ze stron nie kwestionuje ich praw do udziału w sprawie. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w szczególności wyjaśnień Z. C. zawartych w zażaleniu na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] znak:[...], jej oświadczenia z dnia [...], i zeznań z dnia [...] wynika, że w 1990r. jej mąż – S. C. dokonał remontu wiaty, wymieniając dach, zmieniając jego spadek na własną działkę oraz "skracając" istniejącą wiatę o długości 30m na wiatę o długości 9m. Po tej dacie nie były prowadzone inne prace inwestycyjne w stosunku do tego obiektu. Zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę i zakończona przed 1 stycznia 1995r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 – cytowanej dalej jako ustawa). Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie brzmienie art. 40 ustawy wskazuje, że decyzja w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy może być wydana wówczas, gdy nie istnieją możliwości dokonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego doprowadzających go do zgodności z przepisami. Z powołanego na wstępie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że S. C. w 1990r. w miejsce dotychczasowej wiaty o długości ok. 30m postawił wiatę o długości ok. 9m. Organy zatem zasadnie przyjęły, że taki zakres robót nie był remontem lecz budową, na którą zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 8 poz. 48) wymagane było pozwolenie na budowę, takiego zaś pozwolenia inwestor nie posiadał. Pismo Urzędu Gminy w W z dnia [...] informujące o tym, że remont wiaty nie wymaga pozwolenia na budowę nie stanowi pozwolenia na budowę jak również nie może przesądzać o tym, że inwestor w 1990r. wykonał jedynie remont, a nie budowę nowej wiaty. W dacie budowy wiaty przepisy § 12 ust. 1 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki, których treść została prawidłowo przytoczona w uzasadnieniu organu II instancji, pozwalały na zmniejszenie odległości od granicy budynków gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach z 4m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych, ewentualnie możliwe było sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Nie sposób zatem uznać by drewniana konstrukcja wiaty, bez własnej ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy spełniała powyższe wymagania, co uzasadnia stwierdzenie, że budowa wiaty naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej budowy. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącej odnośnie budowy wiaty przed 1960r. to i tak zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216) – art. 332, art. 333, art. 334, - budowa wiaty gospodarczej (budynku gospodarczego tymczasowego) wymagała pozwolenia na budowę, a takiego pozwolenia brak. Za uprawnione należy również uznać stanowisko organu, że w świetle art. 40 ustawy, w istniejącym obiekcie stanowiącym samowolę budowlaną, brak jest możliwości dokonania zmian i przeróbek mogących doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Nie budzi wątpliwości, że wiata nie odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom § 271 ust 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które przewidują ścianę oddzielenia ppoż. spełniającą wymogi § 232 tj. wykonaną z materiałów niepalnych. W tej sytuacji przeróbki dotyczące fundamentów, ścian i dachu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy sprowadzałyby się do wykonania innego obiektu od podstaw, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesione przez skarżącą zarzuty w kwestii nieprawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego nie znajdują potwierdzenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalając stan faktyczny organ oparł się na wyjaśnieniach skarżącej oraz jej syna J. C., z tego względu żądanie przesłuchania kolejnych świadków, których tożsamości skarżąca nie wskazała, nie miałoby znaczenia dla sprawy. Brak udziału pełnomocnika skarżącej w oględzinach w dniu 15 lutego 2007r. nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz na rozprawie przed sądem, celem oględzin było ustalenie czy przedmiotowa wiata nadal istnieje, nie zaś określenie jej stanu technicznego, natomiast skarżąca faktu istnienia wiaty nie kwestionuje. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.